启示和建议

　　1.我国特大城市人口仍然处于增长期。日本在城市化发展进程中，采取了一些控制东京人口的政策措施，但从实际效果来看，东京都市圈人口一直处于增长状态，尽管东京中心区人口曾得到一定控制，但近年中心区人口又重新恢复增长。我国城镇化还不足54%，还有大量农村人口需要进入城市，大都市圈人口增长符合城市发展规律。我国提出控制特大城市人口规模的政策措施，需要明确一个概念就是我国特大城市是行政辖区，而不仅指城市中心区。我国绝大多数特大城市类似于日本的都市圈，比如东京都市圈包括东京都和周边三个县，面积为1.4万平方公里，人口为3400万，而我国北京行政辖区面积达1.68万平方公里。控制特大城市人口重点是控制中心城区人口过快增长，是要控制人口增长的增速，未来特大城市人口还将继续增长。

　　2.加强国家层面对国土综合开发的统筹力度。当前我国城市人口所占比重已过半，对国土的开发也不能停留在过去的农业土地管理模式上。借鉴日本经验，我国需要加强中央政府在统筹规划交通、能源等重要基础设施资源配置方面的作用，打破部门分割的管理模式，强调对国土空间的综合开发，强化城市土地开发，实现土地多功能的复合化利用。当前必须尽快建立完善的国土空间综合开发法律体系，在主体功能区规划基础上，制定和完善国家层面的国土综合开发规划，进一步加强中央政府规划管理调控。

　　3.发挥轨道交通对国土空间和城市空间布局的引导作用。一是加快全国轨道交通网络建设，在设计轨道交通站点时，尽量要将站点与城市发展结合起来，发挥站点多元复合功能，要尽量促进人流在城市集中以提升商业发展价值。二是加快都市圈内城际间轨道交通建设力度，引导都市圈人口空间合理分布。都市圈内的城际间轨道交通重点是30—50公里范围内，以通勤为主要目的的城际快轨的建设，发展方向为城际间公共交通，引导都市圈中心城区人口向外转移，优化人口空间布局，缓解城市交通压力。

　　4.推动民间资本参与城市管理运营。日本国铁改革，不但缓解了政府债务，还极大地提高了国铁的运营效率，促进资源更加合理有效地利用，提升了城市经济发展效率。相对于日本，当前我国政府所有资产更为庞大。基于此，提出以下建议：一是取消外资、民间资本投资和经营城镇市政公用事业的限制，鼓励各类投资主体以独资、合资合作、受让股权、资产购买等方式参与市政公用设施项目建设和运营。二是盘活城镇政府存量资产。开展城镇政府资产确权登记、评估工作，允许抵押担保（必要的公益设施除外，如学校、医院、文保设施等）。整合城镇资产管理和运营主体，推进企业化运作模式。

　　5.探索城市土地小规模开发建设模式。从日本城市发展来看，城市土地小规模开发，让更多主体参与城市发展。为了获取土地的最大化收益，不同的开发主体对土地会有不同的利用方式，实现了土地的多元化功能，促进了土地集约利用，也降低了服务业发展的成本，推动了服务业发展。土地小规模开发，有利于建立城市道路微循环系统，避免各类大型房地产小区对城市交通的割裂。建议在我国探索城市土地小规模开发的模式，一是可以降低招拍挂规模，减小土地出让规模，让更多市场主体参与城市建设发展；二是允许原有土地使用权人，在政府引导下自行开发。

　　（作者：国家发改委城市和小城镇改革发展中心赴日城镇化调研组 执笔人：范毅）