生态文明建设，一般认为是应该由政府管的事，在我国全面深化改革的背景下，政府管什么、创造什么样的外部环境以及形成什么样的管理体制等，需要深入研究。本文讨论生态文明建设中的政府和市场边界、政府在哪些方面创造外部环境、以及生态文明建设管理体制等问题，以便为推进有利于生态文明建设的相关制度建设夯实基础。

　　基于生态系统要素属性划分政府与市场边界

　　——政府不当干预下的资源配置，加剧了资源环境矛盾

　　生态文明建设，覆盖空间布局、资源节约、生态环境保护和制度建设等四方面，事关资源节约和环境保护基本国策。我国当前面临的资源环境问题，与发展阶段密不可分，也与政府直接配置资源或政府不当干预下的资源配置有关。

　　一是政府错位、越位，导致资源配置效率低下。一些地方以卖地、卖矿作为主要财政收入来源，导致可耕地和生态空间的过度占用；一些地方越权划拨矿产、煤炭、石油等资源，导致部分矿种遭到掠夺式开发而迅速枯竭，国家应得的资源税收入大量流失。一些地方政府在“经营城市”名义下建开发区和楼堂馆所，其结果是，园区有了却没有厂房，厂房建了却没有生产线，在加剧土地资源稀缺的同时，还使“鬼城”增多。

　　二是资源价格形成机制不健全，压低了资源价格水平，助长了对资源的过度占用和生态系统的破坏。政府对价格干预过多，如一个机组一个上网电价，属于典型的“设租”做法；一些部门习惯于项目审批，该用“大棒”的地方也用“胡萝卜”，为“寻租”留下了空间。我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，成为经济持续健康发展的重大制约、人民生活质量提高的重大障碍、中华民族永续发展的重大隐患。

　　三是政府监管缺位。一些地方出于税收考虑，对污染治理不加监管，甚至成为污染企业的“利益共同体”。排污收费水平低、覆盖面窄、收取率低，难以支撑污水处理、垃圾处理等环保设施的正常运转。政府监管缺位，企业污染物不加治理而任意排放以获得额外利润，污染治理成本却由全社会承担，造成守法成本高、违法成本低和老板发财、政府埋单、群众受害的窘境。

　　四是政策执行走样，部分政策实施产生了负效应。例如，一些地方采取土地优惠、税收优惠、财政补贴、降低环保标准等措施招商引资，结果是招来了大量高能耗、重污染企业，加剧了产能过剩；而产能过剩是最大的资源浪费和生态破坏这便是政策执行走样并在实施还产生了负效应。