——厘清政府和市场边界的原则考虑

　　厘清政府和市场边界，是讨论政府管什么、采用什么政策工具，乃至完善生态文明制度等需要优先解决的问题。可以有下列考虑角度。

　　一是从生态系统可持续性的角度考察。自然资源和生态环境是生态系统组成要素；生态系统的可持续性是经济社会可持续发展的支撑条件。政府的作用是制定政策、法规、规划等，促进自然资源开发利用的可持续性，不仅满足当代人的需求，也要为子孙后代留有足够的资源和发展空间。提高资源、生态环境的配置效率，可以更多地利用市场机制。如采用环境容量有偿使用、排污权交易等市场化措施，可以从源头削减汽车尾气对我国城市雾霾的贡献。

　　二是从权益属性的角度考察。生态系统要素，既有公共物品属性，也有资源资产属性。在公共物品属性方面，应当发挥政府作用；在资源资产属性方面，可以利用市场机制。在我国现有法律规定下，水、森林、矿产等自然资源为全民所有，生态环境是“公共物品”。由于产权不清，“公地悲剧”大量出现。避免“市场失灵”，需要政府明晰资源产权，并对产权不清、全民所有的自然资源加强管理。对供水、防洪、电力、供气、环保设施等公用工程，由于其自然垄断性，世界各国均加以干预，我国也不能例外。

　　三是从收益权分配的角度考察。政府应综合平衡经济社会发展和生态环境保护的关系，既不能让经济发展付出过高的资源环境代价，也不能“端着生态环境好的金饭碗讨饭吃”。针对自然资源资产产权收益分配不公平、贫富差距扩大的现象，应扩大资源税征收范围以促进共同富裕；针对汽车尾气加重“雾霾”的现象，应征收“庇古稅”使城市有“洁净的空气”。还应从明晰产权入手，为生态价值核算、进而编制自然资源资产负债表奠定基础；从水、国土和排污等效率指标入手，为生态红线的制定和责任追究提供依据。

　　政府应为生态文明建设创造良好的外部环境

　　生态文明制度建设，没有现成经验可搬，需要顶层设计。各地情况不同，发展水平各异，需要从实际出发，“摸着石头过河”进行探索，逐步建立形成特色鲜明、分类指导、成效显著的生态文明制度体系。具体可从以下几方面入手：

　　——制定生态文明战略与规划

　　制定生态文明战略与规划，将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会等方面构建的全过程和各方面。应从全局和战略高度进行“顶层设计”，充分吸纳不同地区、不同主体(资源开发者、生态建设和环境保护者、利益相关者等)的意见和建议，形成一套符合基本国情和发展阶段特征的、以能源资源和生态环境承载为基础、以自然规律和经济规律为准则、以可持续发展为目标导向的生态文明战略与规划，并“一以贯之”加以实施。

　　——建设法规制度

　　生态文明也要实行法规制度建设，这个过程必须立足我国长期处于社会主义初级阶段这个实际，既应看到生态环境形势的严峻性，增强紧迫感，也要用发展的思路解决资源环境问题；不仅应建立系统完整的制度，更要通过制度的实施实现天蓝地绿水清的环境目标。应对旨在节约资源、保护环境的现有法律法规进行梳理，完善土地、矿产、森林、草原等法规。改变部门立法的做法，以免政府权力部门化。增加气候变化、排放权交易等方面的法规；细化实施细则，减少自由裁量权，使办事程序更加透明公正。加大执法力度，用能效、排污强度、碳生产力等指标“倒逼”产品升级，减轻单位产品的资源投入和污染物排放，保证既有制度安排收到预期效果。

　　——调整相关政策，形成生态文明建设的长效机制

　　要消除不利于生态文明建设的补贴政策，修订“最低价中标”等变相激励假冒伪劣的政策。优化公共支出结构，加大教育、医疗、社会保障、生态文明建设等公共支出；公共财政投入不应对社会资金的进入产生“挤出”效应，不应妨碍市场竞争的公平性。坚持谁受益、谁补偿原则，完善重点生态功能区的生态补偿政策。通过财政补贴，引导居民退出那些按联合国指标评估不宜居住、生态脆弱的一些地区，以利生态系统的“自然恢复”，也利于公共财政的可持续性。调整并逐步取消“两高一资”产品出口退税政策；鼓励资源和原材料进口，提高利用“两个市场、两种资源”的能力。完善政府绿色采购政策，对部分产品政府采购价明显高于市场价的情形加以评估并调整完善。

　　——改革资源价格形成机制

　　要改革资源价格形成机制，以反映其稀缺性、供求关系和环境保护的真实成本。理顺价格关系，再生资源价格应能激励循环经济的发展；避免工业用地价格过低导致用地粗放，商业用地价格过高导致房价水平居高不下。将高能耗、重污染产品纳入消费税征税范围；对节能节水环保设备和产品实行税收优惠政策。加快环境税改革，提高排污费征收标准，使第三方治污企业能够正常运行并有微利，实现污染治理的专业化、规模化和社会化。经过几年努力，建成系统完备、科学合理、运行高效的生态文明制度，包括空间开发、用途管理、有偿使用、污染治理、生态补偿、红线管理、损害赔偿、责任追究等方面。

　　——建立排放权市场，释放资源环境有价信号，提高资源效率

　　在国家发改委等部门开展的生态文明建设先行示范中，探索生态权证(包括节能、节水、碳排放权、碳汇)交易试点，并建设起相关制度。国家林业局的生态核算表明，我国人均每年享受的生态服务价值在1万元以上，生态环境保护者却没有得到应有报酬。改变这一状况，需要制度创新。可设计一种生态权证，经监测、认证和交易，让那些真正保护生态环境的人获得收益。将生态建设成效作为财政转移支付依据，是一种绩效管理；采用绩效管理措施，既有利于共同致富，也可以避免财政转移支付实施中的弄虚作假、养懒汉等弊端；既有利于调动公众积极性，也能收到增加森林覆盖率、改善生态环境的目的，可收一举多得之效。

　　——加强全社会能力建设

　　加强节能、节水、污染物排放等监测网络、预报预警、应急管理等设施和公共平台建设，支持节能减排、循环经济、低碳发展等领域的技术开发和推广应用；加强节约资源、保护环境、可持续发展等的宣传和科普，普及生态文化，提高公众参与生态文明建设的能力和水平。