超大城市的治理困局

　　与世界上其他国家不同的是，中国的超大城市都是直辖市、省会城市和计划单列市，在全国要素和资源分配中占据优势地位，这是超大城市高速发展的原因，也是超大城市不可抑制的规模诅咒的由来。超大城市需要通过行政手段征用外部资源和环境容量来维持其规模，比如水资源和电力外调、垃圾外运、污水外排等，其自身已不是一个自我平衡、自我调节、可持续的完整生态体了。

　　超大城市的规模控制目前主要通过户籍制度来实现，限购、限行等措施都是基于户籍政策来划分的，但单纯依靠此类行政手段似乎总被人们诟病，认为其不是现代治理。就像物业管理，聪明的管理员通过电子监控、信息登记、代收等方式应对电商时代越来越多出入小区的快递人员，而懒惰的管理员则通过一律不让快递员进入小区来实现所谓的安全，要接快递只能出来自取，如果你是“剁手党”，肯定对后者深恶痛觉。前段时间北京官员排斥外来人口的言论就广受批评，而深圳突击出台小客气限购政策也备受争议。

　　当前有效的方式就是通常我们所熟知的经济手段，提高超大城市公共服务价格，比如高地铁票价、高停车费、高房价、高水价和电价等，通过价格杠杆，自然挤出低效的产业和低收入人群，但这当中又存在着加剧社会不公平的倾向。行政手段对增量更不公平，新进入城市和后发展的群体受到限制，这也是除上海外北京和贵阳的小客车限购令都采用摇号而未采用竞价的原因，广州、天津和深圳则采取了摇号和竞价相结合的方式进行平衡；而经济调控则对存量中的弱势群体更不公平，且这样的调控手段需要与替代的公共服务水平的提升相配套，比如北京地铁提价仅在高峰期下降了约5%的流量，其效果非常有限。发展到当前阶段，超大城市的治理应该有个基本限度，那就是要改善城市内的公平，至少不是加剧和扩大现有的不公平。

　　中国超大城市的生态问题，并不同于欧美上世纪40年代以来的案例，其问题的症结和影响都是不可同日而语的。因其人口和地理的规模效应，加之近十年来中国工业化和城镇化发展的狂飙突进和高度同构化，污染物排放的增量和增速都和经济表现一样让世人瞩目，其最终导致的雾霾受灾人口近十亿、受灾面积上百万平方公里，都是当年伦敦和洛杉矶的大气灾害无法比拟的。

　　我国2000年起就颁布了《大气污染防治法》，近期又陆续发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》及重点工程项目、《大气污染防治行动计划》及地方实施细则等。从京津冀、长三角、珠三角等区域的城市污染排放清单和治理措施看，思路无非针对本地污染源最主要的两大方面，即去工业化和限城镇化，也就是我们通常所说的新型工业化和新型城镇化。

　　去工业化核心是去煤化，直观的表现是加快淘汰和搬迁落后产能“三高”企业，集中完成部分留存城市中的燃煤电厂、燃煤锅炉和工业窑炉的污染治理设施建设与改造，实现主要城市的煤改气、煤改电等。限城镇化的主旨是控制消费排放规模，主要手段限购限行，特别是严格控制机动车的保有量和限制出行，同时辅以油品质量的逐步提升。去工业化主要针对社会大组织，限城镇化主要针对普罗大众。从目前短期治理效果来看，传统行政和强制手段对社会大组织较为有效，但究其实质只是原有系统性问题的“补丁”，不是所谓的“升级版”，从而并不能产生根本性的经济转型和生态变革。中国超大城市生态治理，面临新的阶段和条件，需要在理论和实务上进行创新，特别是在生态治理市场化和大众化方面。