文保部门地位羸弱，“说话没分量”，很多违法工程在政府其他部门的审批下“一路绿灯”，根本不依法征求文物部门意见。即使发生文物违法案件，处理时也往往以证据不足为由，不了了之。

　　2012年4月，一家公司未经文物行政部门同意，擅自在张家界市永定区文物保护单位“独子岩遗址”文物本体上修建加油站，导致文物被彻底破坏。可是，这个加油站在规划、国土等方面手续齐全，因此当地文物行政部门行政处罚这家公司后，对方不服提起行政诉讼。一审法院支持了当地文物行政部门，二审法院却撤销了行政处罚，理由是处罚“证据不足”。

　　国家文物局政策法规司的一位官员感慨：“现在文物保护最大的矛盾，就是民族整体的长远利益和当地短期的经济利益的矛盾。当这个矛盾发生后，如果不是由上级主管部门来管，而是由属地文物部门来管，他们就是想为文物说话，也往往无能为力。”

　　据国家文物局统计，2012年，各地共上报文物行政违法案件317起，2013年上报236起，2014年上半年仅上报了80起，呈明显的“不正常下降趋势”。与此形成反差的是，舆情监测发现的文物被破坏案件，数量呈上升趋势。

　　多头管理也加大了文物保护难度。山西省平遥县有关部门人士对记者说，现在文物归国家文物局管，历史文化名城归住建部管，生态保护区归国家林业局管。像五台山、平遥古城等，一般都是多个身份重叠，既有大量文物，又是国家历史文化名城或国家5A级旅游景区等，这样就导致多种理念和发展模式碰撞。文物部门强调文物不能动，但对于危害文物的行为又缺少行政手段;建设部门又往往忽略文物保护。因此，就出现一个现象，即政府系统内部对文化遗产的保护不能按照一个清晰的线条来管理。在这样的管理体制中，即便文化遗产出事了，也是处在不断处理、不断惩治、不断消失的恶性循环中，得不到长效的保护。

　　垂直管理与大区督查体制亟待建立

　　日前，习近平总书记关于保护历史文物的重要论述产生强烈反响。关心文化遗产保护的各界人士认为，在中央将文物保护工作提升到前所未有高度的情况下，迫切需要建立一套完备有效、上通下达的文物执法体系。

　　唐钧表示，保护文物古建，关键在于有力可靠的执法体系，建议设立中央或省级垂直管理的体制，并配以职能齐全的大区域文物督查中心。

　　2010年中国文化遗产保护年度杰出人物、南京大学政府管理学院讲师姚远认为，从中央和地方关系的角度看，中央政府应当通过有效地制度安排，约束地方政府的行为。另外，有必要提升文物行政部门在地方政府中的地位。在文物遗存极其丰富的城市，文物部门理应加强而非削弱。可以考虑在历史文化名城，特别是著名古都，设立独立的文物部门，并提升其在同级政府中的行政级别。

　　山西省文物局执法督察处负责人在接受记者采访时，强烈要求对文物行政执法部门实行垂直领导。他认为，此举可以大大加强行政执法的力度，减少相关干扰。文物部门里的安全科普遍存在人员缺乏、一人身兼多职的情况，使得基层文物安全科形同虚设。如果实行垂直领导，无论是从立法层面、科学规划层面，还是机构管理层面，都能得到较大改善。

　　有关人士表示，建立文物执法垂直管理和大区督查机制，不是要把文物的日常管理权从地方拿走。“国土部、环保部等部门在全国都设立了直属的督查派出机构。这些垂直管理的产生，就是意识到中央意志和地方经济发展存在一定的矛盾，在政令不能在地方贯通的时候，就需要一支队伍代表中央去监督执法。文物保护执法同样需要这样的机制。”该人士说。

　　“要遏制法人犯法，更重要的是对破坏文物的犯罪行为，要严肃追究刑责。”姚远建议，“根据刑法、行政处罚法确定的原则，公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇，故意损毁文物古迹‘构成犯罪的’，就应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”