逼向存量转型

　　5月6日，李克强总理主持国务院常务会议，审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》(下称《意见》)。多位参与《意见》讨论的权威人士告诉记者，《意见》是“城市开发边界划定”工作由14城市最终扩容到全国600个城市的关键性因素。

　　最终确定将“城市开发边界划定”由14城市扩容到全国600个城市的原因，是最高决策层已经确定将充分提高土地利用效率作为这一轮新型城镇化推进的主要指导思想，国土资源部和住建部提出的“划定城市开发边界”思路，作为有效路径，得到最高决策层的认可。

　　相关统计数据显示，2000年~2010年间，全国城镇建成区面积的扩张幅度就达到64.45%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度。与此形成鲜明联动关系的是，“全国土地二次调查”(下称“二调”)结果显示，北京、天津的新增建设用地已接近枯竭，上海市则已经没有新增建设用地。“二调”结果显示，以2020年为限，上海已经没有农地占用的空间;北京市和天津市，在农地占用空间的指标上，也仅有1.24万公顷和2000余公顷。

　　一些土地领域的专家曾多次公开表示，许多中国城市年年为新增建设用地指标所困扰，但它们其实“并不缺地”，症结是“用地效率太低”。在“新型城镇化”概念被提出后，中央确定了用地重心将从“增量”转向“存量”的总体思路。

　　国土部规划司司长董祚继此前曾表示，划定城市开发边界有三重意义：一是促进城市转型发展，提高城镇化质量;二是有利于节约用地和保护耕地;三是通过划定城市开发边界，尽可能地把自然本底守住。

　　划定边界十分复杂

　　“14个城市的试点，工作推进是比较顺利的，但是在扩展到600个城市之后，‘城市开发边界’的划定工作就比较复杂了。”5月12日，前述国土资源部不愿具名的官员向本报记者表示。

　　第一批14个城市的“城市开发边界划定工作”之所以得以顺利推行，主要原因是其中绝大部分城市属于中央十分明确要控制城市规模的地区。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本处于严控建设用地增长的区域范围内。

　　记者了解到，基于这一大的政策，在第一批14个城市的试点工作过程中，基本采用的是现行城市土地利用规划、城市发展总体规划划定边界的方法，规划以外的地区，即划定为城市开发边界以外，禁止进行城市开发。

　　但是，上述工作方法并不能完全平移到未来600个城市“开发边界”的划定过程中。因为在《国家新型城镇化规划》中，针对不同类型的城市有不同的政策：人口在500万以上的特大城市要严控，但人口在100-300万、300-500万的城市，其规模还会继续扩大。

　　除此之外，在中西部地区，国家还有让约一亿人口城镇化的计划。而当“划定城市开发边界”的城市数量拓展到600个以后，其间大量的城市是需要扩充人口规模，或者导流人口进入的城市。

　　“对于这样的城市，不能简单地划一条边界，这样不科学，也不利于发展，具体的办法也要在实践当中摸索。”曾参与《四川省城市开发边界划定导则》编制工作的权威人士向记者表示。

　　目前，安徽省安庆市等一部分中西部地区的中小型城市已经开始尝试划定城市开发边界的有关工作。在此过程中，部分专家学者表示，没有一个规划能够完全预见城市的发展，建议采取以“动态边界”的方式，在一定阶段内划设特定开发边界。