北京是中国的首都，作为国家政治、科技、文化、信息的中心，社会资源高度集中，因为首都的吸引力而招致众多人口，也导致了北京“城市病”的凸显。如何解决，成了一个问题。2014年初，国家提出了京津冀协同发展战略，其中，首都功能疏解即是题中之义。近日，北京市政府东迁通州以及其他一些传言风起，又一次引发人们热议。

　　首都，相较于一般城市，其特殊之处在哪?北京城作为元明清王朝的都城，至今已有几百年的首都经验，那么，历史上北京城是否面临此类问题，又是如何解决的?历史经验对于今天的城市发展困局是否有借鉴意义?就相关问题，记者记者采访了北京大学城市与环境学院唐晓峰教授。

　　唐晓峰教授多年从事历史人文地理研究，谈及此事，他首先表明，对于传闻，不便评论。但疏解北京非首都功能，是确定之事，可以作为讨论的议题。

　　一般来说，首都城市不可避免地存在非首都功能，但占多大比例是有差别的，这影响到城市管理体制的设定。

　　在中国古代都城中，非首都功能的东西比现在少得多，越早的都城，非首都功能的东西越少，城里可以说是大朝廷，小社会，像秦咸阳、汉长安，城市主体就是大型宫殿，所以对都城的管理，主要是朝廷的事。长安城初期的建设就是萧何主持的。到了后代，虽然居民区在京城中占的空间逐渐扩大，需要有基层衙门，但朝廷仍然参与城市的直接管理。清代的北京城，管理者有步军统领、五城御史、顺天府尹，前两个都是朝廷大员，顺天府尹虽然是“地方官”，但级别比一般的府尹高二、三级。顺天府是“京府”，其所辖的大兴、宛平是“京县”，还是有很强的首都色彩。

　　首都城市的历史发展，有一个特点，其表现就是非首都职能部分的增加，比如老北京天桥一带的发展。在首都城市向城市大社会发展的趋势中，城市的首都职能与非首都职能的差异，或者说矛盾，也就越来越明显。那么，一个独立的首都特区，比如美国首都华盛顿特区，是否也存在这样的问题?唐教授说，“其实，也一样，照样存在两种不同利益的矛盾。曾经有一个华盛顿市长，因为不满于联邦政府的一项法案，认为它侵犯了华盛顿市的利益，所以带头去游行，向国会抗议，结果因为游行堵塞了大街，妨碍了交通，居然被抓了起来。”

　　又有朝廷官员，又有地方官，中国古代都城的管理常常是这样，二者在市政管理方面的界限并不清晰。像今天这样明确、利落的“北京市政府”的概念是晚近才出现的，古代并没有如此清晰的划分。

　　那么，在近代城市化进程中，脱离“国都”色彩之外的“北京市”，这样一个城市管理色彩浓重的“市政府”是如何产生的?

　　唐晓峰教授介绍说，北京“市政府”的雏形是从“巡警”机构中慢慢发展出来的，最初以维持治安为主要职责，这出现在清末民初。

　　清朝后期，北京城变得十分复杂，而朝廷能力渐弱，城市管理几乎瘫痪。有个美国人到北京看到了脏乱的样子，感到奇怪，“这难道就是永乐帝和乾隆帝的伟大的京师吗?”看过清末北京照片的人都会纳闷，怎么城市的街道坑坑洼洼，那么糟糕?

　　1900年，八国联军侵华，国都沦陷，事平之后，清廷开始自我革新，实行“新政”。北京的近代管理体制也由此开启。由于当时北京城内百业杂处、秩序混乱，传统体制下的城市管理模式无法适用。出于维护城市治安的考虑，清廷于1902年陆续裁撤五城御史衙门，仿照西方警政制度，筹办了“工巡总局”，一方面负责城市治安，另一方面也承担城市建设和管理的诸多职能，比如交通管理、公共卫生、社会救济等。

　　1905年，清政府接受袁世凯的奏议，设立“巡警部”，接管了工巡总局，不久，又更名为“巡警总厅”，其职能不仅是京师内外城的警务，同时也包括了市政、交通、工商业管理、社会救济等城市建设和公共管理职能。到了民国初年，巡警总厅又改建为京师警察厅，隶属内务部，依然行使原有的城市管理职能。1914年，在内务总长朱启钤倡议下，成立京都市政公所，才将京师警察厅的城市管理职能剥离出来，由市政公所行使这些职能。市政公所的成立是北京历史上极为重要的体制性变革，它可以说是北京市政府的前身。

　　首都，毕竟不是一个纯粹的官员社会，它有百姓社区、各色实业，也有一个世俗平民社会，当然需要一套独立的工作体制进行组织管理。1928年，北京改称北平，成立北平特别市。当然，此时首都已经不在这里，情形完全不一样了。