2013年7月4日《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）（以下简称《意见》），亦将棚户区划分为城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区棚户区等四类，并要求“在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进”。也就是说，城中村属于城市棚户区的范畴。

　　综上所述，我国政府定义的棚户区涵盖了城市、国有工矿区、国有林区和国有垦区等所有国有土地上所有具有“简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全”等特征的区域。我国政府定义的棚户区的特征，与联合国人居署列举的贫民窟的七项特征以及联合国专家组会议列举的贫民窟的五项特征，高度重合。因此，可以认为我国的棚户区就是贫民窟。

　　必须承认的是，我国也存在贫民窟，也就是包括热议的城中村在内的各类棚户区。贫民窟问题并不具有社会制度的属性，我们应当勇于承认和应对我国实际存在的贫民窟问题。对于贫民窟问题的承认，有助于我们充分借鉴国际上解决贫民窟问题的理论和实践经验，不断丰富低成本高效益的政策工具，从而标本兼治地解决我国的贫民窟问题，改善人们的生活质量，这也是中国梦的题中应有之义。

　　贫民窟改造的国外经验

　　英 国

　　即使在发达国家，城市化进程中也出现了贫民窟现象。19世纪20年代，世界上第一个贫民窟在英国伦敦的一个角落里诞生。到19世纪末，贫民窟在英国日益普遍，“仅伦敦过万人聚居的贫民窟就有20个以上”。当时的贫民窟住房种类大致包括廉租房、大杂院、寄宿屋、地下室、“背靠背”式住宅五类，其特点是人口居住密度非常大、卫生环境恶劣、房屋质量差。

　　为应对贫民窟问题，英国相继推出一系列住房政策，以解决低收入者的基本住房问题。英国政府在1875年、1882年、1885年、1900年相继出台四部《工人住房法》，通过建设廉价可租赁住房、提供贷款等一系列措施改造贫民窟。为鼓励原贫民窟居民外迁，政府为有条件的居民提供补偿，初步解决了贫民窟的突出问题。

　　德 国

　　在19世纪中期的德国，住房是农民进城后的第一大难题，为解燃眉之急，大量简易房屋得以兴建并导致了贫民窟的产生。但是，在19世纪下半叶，德国汲取英法的经验教训，在全面规划、综合治理的主导思想下，对城市管理、住宅建设、城市布局等方面制定了独具特色的管理办法。比如，推行以中小城市为主体的城市均衡发展战略，加上产业分布均衡，人口分布与集聚同产业布局相适应。贫民窟现象在德国城市化初期昙花一现后，几乎没有再出现过。

　　总结德国经验可知，贫民窟主要是产业布局所带来的人口集聚对住房的需求超过集聚区城市供给住房能力的产物。根本的解决之道是建立兼顾基本公共服务均等化与便捷交通的均衡化产业布局，在产业布局均衡化难以实现的大背景下，需要政府承担起住房保障的责任，充分发挥住房政策的作用。

　　美 国

　　在美国，始于19世纪40年的快速城市化致使各类人口在城市大规模集中，这不可避免地造成了住房拥挤、就业困难、环境恶化、贫困蔓延，突出表现为各类贫民窟的形成和扩张。这一时期，美国的贫民窟除了城市原有居民长期以来形成的底层社区（如棚户区和强占定居点）外，还包括各类外来人口（同样以低收入阶层为主）因短期集聚而构成的聚居区，其中比较典型的有农民工住宅区、外来移民社区和黑人社区等。

　　自19世纪末至20世纪90年代，先后开展了社区改良运动、城市更新运动和邻里复兴运动。社区改良运动着眼于贫民窟基础设施的改造和基本公共服务的增加；城市更新运动主要是清理贫民窟和建设廉租房；邻里复兴运动主要是通过以市场为主的多元化投资渠道，更新城市和改造贫民窟，同时努力复兴地区经济、增加就业，从根本上解决问题。

　　主要发达国家在城市化水平达到70%以上时，贫民窟现象已经很少见，但是为提升中低收入者的住房品质，政府仍大力推动住房建设和发展，为住房开发建设和住房购买提供支持性财政和金融政策。

　　（第一作者系中国人民大学公共管理学院副教授）