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同济教授:我国城市规划体系应学习和改进的方向

http://www.chla.com.cn 2015-09-15 来源:城市中国网 作者:孙施文 发表评论(0)

  城市规划体系是一种社会的建制,其与城市治理、行政体系、社会运行等密切相关。城市规划体系的形成源自社会管理体制的需求,因此,城市规划体系的作用是由整个社会治理系统来界定的,而不仅仅取决于规划系统自身的意志。确切地说,特定社会管理体制背景下的法律是城市规划体系作用界定的核心部分,它确定了城市规划能做什么和不能做什么。

  大多数发达国家的城市规划体系基本上是内生于其特定的社会管理制度的,而作为后发国家,包括中国的城市规划体系主要是引入型的,甚至可以说是引进了发达国家城市规划体系中最有效用的部分。中国城市规划体系发展的关键,即在于对这些城市规划内容以及与本国的社会经济管理体系的有效整合。

  发达国家城市规划体系特点与经验借鉴

  就世界各国的规划体系而言,大致有三种特色鲜明的类型,即以德、法为代表的欧陆国家的规划体系、英国规划体系和美国规划体系。

  1、欧陆城市规划体系

  一是该体系传统以建筑与工程为核心,即通常所说的以建筑学和工程学为背景的城市规划。应该说,我国的城市规划在很大程度上是在这个基础上发展过来的。

  二是该体系建立在相对强大的政府统摄基础上。相对于英美国家,欧洲国家的政府具有更强的行政管理权力,并且可以通过行政权力的使用而推动城市建设的开展。但在整个社会中,各个专业系统又有较独立的专业权力,在专业内容上能形成独立的影响力。

  三是该体系是建立在成文法的法律体系框架内的,因此权力的界限、规则等等都是前定的,对用地管理、各类建设管理的主要内容都清晰规则,实施效力强。许多有关建设规划的讨论,大都集中在在此基础上如何做得更好。

  四是极大地关注街坊层面的实施规划。这些国家的规划内容和工作,大多集中在街坊层面上,针对具体的建设内容来讨论、规范街区之间的协同。总体规划相对比较纲要性,强调引导的作用,对市场性的开发行为的约束力不大。

  2、英国城市规划体系

  一是规划定位于公共政策,城市规划必须与行政运行高度一致。英国的规划体系与政府管理体制有密切关系,其每一次的调整都与政府体制改革相关。

  二是该体系赋权政府管理开发权,并给予了极大的自由裁量权。在建设项目规划许可中,法定规划只是众多审批依据中的一项。技术官僚(公务员)可以根据该场址的规划历史、中央和地方政府的政策以及相关技术导引,对项目作出综合判断。与此同时有一系列的措施来制衡这种权力的运作。

  三是该体系分整体战略规划以及地方实施性规划。该体系近些年的改革重点强化了战略性层面的整体引导和实施性层面实际可操作。

  四是政府部门有较强的利益调配权力和具体手段来保证规划调配社会利益作用的发挥。如“发展规划”体系确立初期的“改良税”(由于规划的改进而使土地收益提高,则这部分溢出的价值全部或部分由政府收取)以及此后的“规划获益”(Planning Gain,将开发所获得的部分收益转移给受开发影响的人群,如对原居民的补偿、提供再就业或职业培训、为地方居民提供保障住房等)等。

  3、美国城市规划体系

  一是规划与区划分离,城市总体规划(Comprehensive Plan)和区划(Zoning)在制度、作用范围、内在逻辑等方面都完全不同,实属两个系统。总体规划主要对政府公共事务有约束力,包括联邦政府的资助、地方政府的年度财政预算等都必须符合总体规划;区划是地方法规,其对市场性开发具有直接的约束力,其控制范围不包括公共部门的用地。

  二是区划主要覆盖建成区;新建地区的规划通常是通过土地细分。新区建成后一定年限,建成的实际状况在转化为区划。

  三是总体规划作为战略型引导规划,有助于形成社会共识,而其具体实施则依赖于区划(Zoning)中的奖励条款。区划作为地方法规强调对既有利益的保护,但在实施中,政府可以通过谈判性、引导性奖励机制,来保障政府的公共利益目标实现。

  通过以上的简要分析,可以看到西方各国的规划体系在基本框架、工作内容、制度结构以及规划作用发挥等方面都存在着较大的差异,这是与它们各自的法律、行政体系相适应的。如果要说具有一致性的内容,我觉得最主要的是:一是在规划层次上都有区分了发展引导性的规划和开发控制性的规划,尽管两者的构成和内容不尽相同;二是具体的规划类型和内容都取决规划的作用,以解决问题为导向,与政府管理的要求相结合,对具体的形式都没有详尽的规定。

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编辑:daiy
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