中国城市规划体系的问题与改进方向

　　一、规划体系建构与社会系统普遍缺乏衔接。引进的理论与方法多，而整合工作少，尤其与社会治理结构的关联度更少。应重视城市规划作为社会管理的属性，体系的建构不能从规划部门内部出发，不能只顾着规划自我的完整，应明确界定城市规划管理与其他城市管理职能之间的差异，重视规划间的协同而非简单合并，明确保证城市规划实施相关的职能与权力。

　　二、规划往往出现无边界的包罗万象，缺乏主体性内容。过于追求严丝密封自上而下的规划体系，反而混淆内部过程和社会执行的主次关系。现在很多的规划层次，是作为规划内部过程管理需要的，不应作为外部社会运行的部分进行法定化，要减少层级设置，避免叠层架构。

　　三、从创新角度而言，不应创设、盲从逻辑上无法自洽的概念。如“存量规划”、“减量规划”、“多规合一”等概念。比如“存量规划”，只是指建设用地不再扩张，规划不是以是不是增加用地来界定的。所谓的“多规合一”，强调的是各规划之间的协同，而不是一定要合成所谓的一个规划。如伦敦的发展战略规划，就有经济、文化等等一共八项规划，空间战略规划也是其中的一项，但这些战略之间是协同一致的。

　　四、每个规划力求综合，与规划类型的作用错置。我们的规划类型多，但每个规划都要求综合，造成引导和控制作用不分。从另一个角度讲，总体规划引导性不足，现在赋予其控制的作用实质是限制了其对未来可能发展的积极应对，也是政府缺乏动态控制能力的一种表现。控规的发展引导性又太强，尤其是在旧城中，为什么每个地块的容积率都要做这么大的提升呢？有些再开发是否都要大幅度的提高开发量？控规谈不上缺乏弹性的问题，控制就应该是刚性的，而且控规应建立一种坚守的制度，不是跟着开发跑。

　　五、规划各层次边界不清。看似没有问题的严密制度其实问题很多，上位引导和下位控制存在脱节，尤其是缺乏下层次规划是否符合上层次规划的衡量手段。城市规划体系不等同于城市规划编制成果的体系化，避免将规划演变成一项繁琐冗杂的体系工程。

　　六、行动规划不是全覆盖规划，也不只是分期建设规划。行动规划的说法应该就是源自于英国的行动区规划，是针对问题和建设的地区性规划研究。对于我国的城市规划来讲，所谓的行动规划就是要改变过去规划中存在的终极状态和共时性的思维方式，在规划中要有动态的、过程的思维，要认识到土地使用变化和建设过程都会影响之后的建设需求和内容，要有从现在逐渐向未来演进的思考问题的方式。

　　七、修建性详规和城市设计具有存在的合理性。应重视该类规划对跨地块建设的统筹协调职能。当代的城市设计主要是针对开发控制中存在的强调对地块的控制和寻求地块间的公平发展权，使地块间失去相互的关联，街道缺乏场所氛围。还有就是对于重点地区（就类似于黄浦江沿线、人民广场等特定区域周边）要进行进行设计审查，就需要一定的规则，这是为设计审查服务的，但未必就需要形成所谓的体系。

　　（作者：中国城市规划学会学术工作委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授、博导）