二、建立城市绿地产权制度，建设绿水青山的园林城市

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中明确指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一是制度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。”标志着健全包括城市绿地等自然资源资产产权制度建设已成为全党全民的共识和任务。我们认为，在利用产权制度推动“绿水青山”建设任务中，当务之急是界定国家、地方政府和社会各界在产权及产权流动中的权力界限和限度，责任边界和能力，合理定位产权主体的层次和各方的权利义务关系，确立它们相互之间的利益协调和机制，激励各方主体保护城市绿地的积极性，提高地方政府通过规划、建设和管理等手段保护和规范城市绿地的权威性。赋予城市绿化产权的主体依法保护城市绿化，享受生态文明的权利，同时探索通过委托第三方如民间组织代为管理城市绿地的可行性。主要思路是：

　　完善城市绿化产权立法，明确城市绿地产权主体。具体建议是：根据城市绿地不同类型和功能，确定不同的所有权与使用权主体，城市绿地包含公园绿地、居住区绿地、单位附属绿地。需要指出的是，城市绿地应注重包括城市草地草坪的规划建设，因为城市草坪不仅具有文化传承功能，也有很重要的保持城市土壤生态功能的重要作用。防护绿地、风景林地是城市绿地系统的主体，规模较大，生态功能较显著，应明确国家对这些绿地的所有权地位，地方政府未经法定程序不得处分（包括改变绿地性质、转让绿地），明确授予地方政府的管理权及其责任；在城市土地国家所有权的前提下，明确单位附属绿地和居住区绿地使用权人地位。

　　将对城市绿地的保护责任纳入各方主体特别是地方政府的管理范围中的首要和必备的要求。增强中央政府监督和制止地方政府滥用管理权限，随意变更绿地性质和占用城市绿地的行为。通过强化运用绿地系统规划和城市绿地管理机制等措施，强化地方政府变更绿地性质的程序审查和责任追究。

　　将经济价值引入城市绿地价值评估体系，承认城市绿地的市场交易功能。以此增强各主体保护城市绿地的积极性和城市绿地的稳定性。当前地方政府对城市绿地性质的变更或被破坏一般采取对占用绿地的单位实行收取绿化补偿费的方式进行异地建设。现行绿化补偿费的收取标准一般以基准地价为准，实践中各占地单位往往以公益事业或资金不足为由要求主管部门降低基准地价的标准，按最便宜如工业用地的标准缴纳，且经常资金不能到位。异地建绿的要求也有很多成为“画饼充饥”。多年的实践表明这种办法不能体现城市绿地的价值，也不能抑制对城市绿地侵占的冲动和行为。况且各地方政府为了招商引资，又纷纷将此类收费变成非强制性的经营性收费，导致了绿化补偿费的收取面临更严峻的形势。因此，必须重新审视城市绿地的经济、社会和环境价值，承认其应有的最大的价值，通过评估量化等手段，提高征收和占用各类城市绿地的经济成本，使不敢占、不愿占、不想占城市绿地成为常态，维护城市绿地的生态功能作用。

　　建立城市绿地准征收制度，使城市绿地产权落到实处。我国城市绿地所有权属于国家所有，如前所述，该所有权存在着所有权和使用权相分离，包括城市绿地上的用益物权及其他物权等附属权利，这些权利虽然不独立但确实存在。笔者认为，基于城市绿地作为城市基础设施的公益属性，不宜完全作为如城市居民房产征收一样对待，但可以作为准征收的对象和客体。参照城市其他不动产征收制度对城市绿地进行准征收。这种制度的好处是有利于克服当前城市政府运用行政手段通过更改城市绿地系统规划和调整绿线，象征性的收取绿化补偿费的方式来占用城市绿地的现象。具体思路是地方政府对国家所有的城市绿地需要使用的要向国家缴纳绿地征收费，建设单位要对城市绿地进行占用的需要履行城市绿地征收手续，参照城市不动产征收的程序对征收价值评估后进行征收。

　　完善公力救济手段。公力救济的主要表现形式是诉讼和仲裁，实际上是要求司法机关在必要时承担起利益平衡的重任。实践表明，完善的司法仲裁机制能够有效地弥补法律的漏洞，防止权力的滥用，保护公民和法人权利的实现。要在城市绿地征收补偿机制中引入司法救济机制，通过公力救济实现城市绿地的价值和社会公平。