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专家:城市规划也要“由下而上” 不能只有精英视角

http://www.chla.com.cn 2016-05-13 来源:财新网 作者: 发表评论(0)

  中国常住人口城镇化率已达56.1%,但与此同时,中国人口的户籍城镇化并没有跟上,只停留在39.9%的水平。“人的城镇化”只先迈开了其中一只脚,包括大量农民工在内的新移民,为城市的发展贡献了劳力;但其所应获得的许多权利,却还被排斥在城市基本公共服务之外。

  日前在由清华同衡规划设计研究院举办的一场学术论坛中,国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示,城市规划必须考虑人口结构,考虑城市里的人─包括外来人口的就业空间、居住空间以及基础设施的分配,从“人”出发。

  住建部城乡规划司司长孙安军则指出,想让城市规划接地气,就要考虑公众的意图,就需要建立公众参与城市规划的互动机制,让“自上而下”与“自下而上”相结合;变“精英规划”为“社会参与式规划”。

  被漠视的外来人口需求

  与会者指出,纵观人类历史上的城市化进程,土地的城市化与人的城市化,二者缺一不可。但在中国,许多城市一味扩张城市边界,大肆兴建“新区”,但城市的公共服务机能却不愿接纳与新区面积相匹配的新人口,导致一些城市“新区”沦为“空城”“鬼城”。

  针对此种现象,李铁质疑称,很多城市新区的规划面积都特别大,但要再去认真地研究一下,规划的新区目标,距离现实究竟有多远?

  他以广州的南沙新区为例说,该新区规划面积为298平方公里,目标人口300万人;但现在南沙新区已经发展了20年,政府投入1400亿-1500亿元,实际人口只有几十万。

  在李铁看来,规划新区面积和城市发展时,应当充分考虑城市实际所能吸纳的人口,以及这些人口实际产生的就业需求。但现在很多新区规划中的产业依托与人口政策,实际上是自相矛盾的:新区想招商引资,引入大量的工业产业,但另一方面又排斥外来人口,尤其是低收入人口,“在这种发展模式下,城市就出现了问题”。

  李铁举例说,“我们研究北京十三五规划的时候,提出要发展高端产业,发展高技术产业,那么如何严格控制人口?你要控制人口,你知道高技术产业是什么样的发展模式吗?是劳动密集型的。你到中关村,到上地看,这种地方怎么控制人口?”。

  李铁还列出一组数据称,中国目前城市人口有7.6亿,按每年1.3%的增长率计算,到2020年城市人口将达8亿人,2030年达到9亿人。随之而来的问题是,“9亿人口包括外来人口,我们给他们提供什么样的城市空间?他们居住在这里到底怎么样生活,怎么样就业”。

  比如,“北京的房价3万、5万(每平米/元)”,那么低收入人口应该住在哪里?城市能否为这部分群体提供居住的空间。再如,是不是该给农民工、外来人口等群体,配备相应的基础设施。

  李铁表示,目前大量的城市规划,都把城市理解成“精英型”城市,“按照精英的标准来规划我们的城市”。但实际上,城市的新增人口中有很多外来人口,未来大量农民还要进城,但现在中国县级以上的城市大多不具备包容性。

  城市规划如何“自下而上”

  当前,中国城市规划对“人”的忽略,不仅体现于对外来就业人口的生活空间、公共服务设施需求往往考虑不足;而且,城市居民在城市规划制定的过程中,也没有充分的话语权。

  “我们的‘参与’,以前就是公开公示。规划成果出了之后,大家提出意见;批准之后,告诉大家这个规划批准了”,“规划编制的全过程并没有公众参与,尤其是在规划前期没有参与”。孙安军坦言。

  2015年年底,距离1978年的全国城市工作会议召开37年之后,中央城市工作会议在北京召开。当时便有不少规划业界人士认为,中国城市发展的思路,或将迎来转折。在2015年的中央城市工作会议中,要统筹“政府、社会、市民”等三大主体,“鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理”的思路被高调提出。

  但具体到实践中,为何在城市空间规划过程中,保证公众参与的权利如此之难?北京大学城市与环境学院城市与区域规划系教授吴必虎认为,城市发展是依托土地,而城市土地都归由国家控制的集体所有。政府在征地、决定土地使用时,说是为了公共利益,但居民没有相应的土地权利,且他们在城市规划过程中的利益也得不到保护,“这是自下而上无法开展的原因”。

  北京清华同衡规划设计研究院院长袁昕则告诉财新记者,让公众、企业自下而上地参与城市规划的编制,影响城市规划的决策,需要建立联接“上”和“下”的沟通途径,多方共同对城市的发展负责。

  特别是当城市外缘扩张、将过往的工业用生产用地块纳为新的居住区、商务区和生活区时,袁昕说,外来的设计规划团队未必能够非常清楚这个地块的过往使用历史。对于一个地块的环境影响因子、污染数据,规划团队主要也只能依赖当地政府所告知的数据。此时,如果周边居民能更多地参与对土地用途、建设项目的规划,就更有机会防止规划使用不洽当的情况发生。

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编辑:zhaoai
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