随着生态文明建设上升到国家战略、城市规划走向城乡规划，城镇建设区以外地区的规划管理向标准化、法制化转变成为一个迫切需要解决的问题。但是，目前该类地区的规划管理体系还未建立，而且该类地区规划管理的内容和机制与现有的规划管理体系并不相容。为此，作者北京大学城市与环境学院硕士研究生唐婷，北京大学城市与环境学院教授、博士生导师吕斌，成都市规划设计研究院规划五所张文新在《规划师》2016年第7期撰文，为大家分享了成都市在生态隔离区内开展了一系列的探索，从区域资源条件和管理目标出发，围绕规划管理的手段和该类地区的特点，提出了规划管理的技术体系和核心内容，为类似地区的规划管理提供了重要的经验。

　　生态隔离区的内涵：

　　生态红线区和城镇建设区之间的连接地带

　　不同于一般城市仅将城市近郊绿带作为生态隔离区来实现城镇隔离目标的做法，成都市将生态规划和城乡规划进行了深度融合，立足规划管理全覆盖，以城乡一体化的视角，全面认识市域内不同地区的生态功能、生产功能和生活功能，把市域划分为城镇建设区、生态红线区和生态隔离区(图1)。其中，城镇建设区主要承担城镇发展和工业聚集的功能；生态红线区主要承担维护生态安全底线的功能；介于两者之间的生态隔离区既承担维护市域生态格局、防止城镇无序蔓延、保障城市安全的功能，又承担着维持农村居民生产生活有序开展和为城市居民提供休闲场所的功能。成都市的做法体现了对生态隔离区内涵的全面认识，即生态隔离区一边连接着城镇建设区，关系着城镇空间结构的构建，另一边连接着生态红线区，通过多种生态廊道将生态红线区和城镇建设区之间的生态空间连接起来；并且生态隔离区承载着大量的农村生产、村民居住、城市居民休闲活动，是生态文明和美丽乡村建设的关键区域。

　　生态隔离区规划管理的重要性：

　　决定城乡规划工作的成效

　　在成都市划定的3个分区中，生态红线区可按照相关法律法规进行管理，城镇建设区可按法定规划进行管理，但是在生态隔离区，将整体的规划目标落实下去却非常困难，这是因为生态隔离区的规划管理抓手主要是乡规划和村庄规划，很难保证生态隔离区整体目标的实现。然而，生态隔离区的规划管理又至关重要，直接决定着城乡规划工作的成效。

　　城乡规划作为政府对建设活动最有效的干预方式，在保障城市高效运转，协调生产、生活、生态空间方面有义不容辞的责任。因此，在解决“城市病”、推进生态文明建设和美丽乡村建设等工作中，城乡规划工作被寄予厚望。事实上，生态隔离区恰恰是推进以上三项工作的关键地区。首先，生态隔离区处于城镇建设区和生态红线区的连接地带，是市域生态体系的重要组成部分，在市域生态文明建设中地位突出。其次，生态隔离区聚集有大量的乡村，是农村生产生活的重要承载地，是推进美丽乡村建设的主要区域。最后，许多关于“城市病”的指责，可以说本质上是对生态隔离区规划管理的批评，如“摊大饼”式的城市发展模式，很大程度上是因为生态隔离区管理的失败，使城乡建设出现粘连发展的现象。同时，在城乡规划管理成为各级政府、民众关注重点的背景下，规划管理越来越需要对规划结果负责，而不仅仅是关注自身规划技术的合理性。生态隔离区作为城乡居民生活、休闲的场所，规划管理的成效能够很容易地被民众感知。因此，无论是从推进城乡规划工作，实现政府管理的目标看，还是从满足民众对城乡规划管理的期望看，生态隔离区都应是规划管理的重点区域。

　　生态隔离区规划管理的现实条件

　　1.生态隔离区规划管理法律依据有限：土地集体所有和村民自治背景下的规划管理

　　从规划编制看，乡规划、村庄规划和城镇规划有较大的不同。首先，土地所有权不同。在我国的土地所有制形式中，土地分为国家所有和集体所有。不同于城镇建设区，生态隔离区的土地以集体所有为主，村民和村集体所拥有的土地是其重要的财产。土地如何使用，既关系到村集体的财产权益，又关系到每个村民的切身利益，故在农村地区的任何一项规划行政行为都涉及到众多的相关利益人，他们更容易形成共同的利益诉求体。因此，农村地区的规划首先需要经村民会议或者村民代表会议讨论同意，这一要求也被写入《城乡规划法》中。其次，农村组织比较复杂，在《土地管理法》和《村民委员会自治法》中，“村集体”是一个重要的概念，但实际上，“村集体”是一个集合，包含有村民委员会、村集体经济组织、村民会议、村民代表会议及村民小组，因此农村决策的成本和协调的难度较高，贯彻规划管理的难度加大。最后，村集体既是政治组织又是经济组织，既负责管理集体土地、提供公共服务，又自己推进经济建设。故相较于城市来说，农村的经济发展、社会管理、提供公共服务的主体更为独立，正是由于这种独立性使村集体经济组织和村民在土地的使用与管理中拥有更大的发言权。

　　在规划管理与实施方面，也应强调村民自治组织的作用。一方面，城市政府对生态隔离区进行规划管理的法律依据来自于《城乡规划法》，但是仅对乡镇企业等相关建设作出明确要求，在以农村为主的生态隔离区，整体性的规划管理并没有强有力的法律支持。另一方面，在乡村地区，规划实施的主体是村民和村集体，应“发挥村民自治组织的作用”已写入《城乡规划法》。如何调动村民在规划实施方面的积极性，让村民更加理解、支持规划管理成为一个亟待研究的问题。