2.生态隔离区规划技术体系的空缺：规划管理体系仍待完善

　　《城乡规划法》事实上确立了以总体规划和控制性详细规划(以下简称“控规”)为中心的规划管理体系。这种规划管理方式强化了城市、镇规划区内建设用地的规划管理，但对于规划区外的广大乡村地区而言，并没有要求必须编制控规，也难以做到控规的全覆盖。这是因为一方面大多数乡村缺乏规划编制的人员和经费来完成控规层面的规划编制，另一方面乡村建设有许多不确定性，控规层面的规划可能会面临大量的修改，也使其在乡村难以广泛推广。而这直接导致规划条件的确定缺乏规划技术的支持。因此，在承载大量乡村的生态隔离区，服务于规划管理的技术体系也应与城市有较大的差别。

　　3.规划管理方式的不适应：从乡规民约到规划管理的过渡

　　在生态隔离区内，虽然不乏一些美丽的乡村，但是大多数是在乡规民约的指导下而非全在政府的规划管理下形成的。事实上，在漫长的乡村发展历史中形成的乡规民约和建设管理原则仍然起作用，在某些方面，村民不一定需要政府的规划来实现建设管理。同时，乡规民约与政府主导的规划管理存在以下几点差别，也使村民对于政府规划管理需要一个适应期：首先，乡规民约一般是根据村庄的特点，在漫长的历史中逐渐演化形成的，不同村庄的建设控制原则可能不一样，而作为政府行政管理的规划技术，则是从公平性出发，有普遍适用性和明确的标准。其次，在乡规民约之下，村民更加重视结果的公平性。为了保障结果的公平性，甚至会牺牲程序的正确性，这点和行政管理的出发点有很大不同。最后，关于乡规民约的制定和解释的权力来自于村民内部组织，是以通俗易懂、村民能够理解的方式制定，村民自主实施，充分体现了村民自我管理、自我服务的特点，这与政府负责制定并解释的规划管理有很大不同。

　　从以上3个方面看，对生态隔离区的规划管理与城镇建设区有很多不同，特别是由于规划管理面临的法律依据和管理方法的不同，带来规划管理机制上的不同，必然会加大规划管理技术的不同。因此，对于生态隔离区的规划管理需要持谨慎态度，在尊重村民权益、尊重传统的前提下，发挥规划对建设的引导作用，提出符合乡村地区实际的规划管理对策。

　　成都市生态隔离区规划管理对策：

　　促使规划管理标准化

　　1

　　生态隔离区规划管理标准化的必要性

　　标准化管理是实现管理公平、降低管理成本、提高管理效率和强化管理底线的有效方式，非常适用于迫切需要实现有效规划管理，但却不能大幅增加管理成本的生态隔离区。这是因为标准化的规划管理具备寻找共识和利益共同点的条件，具备实现规划管理公开、透明的可能性，便于宣传和争取利益相关方的理解与支持。同时，标准化的规划管理可以通过明确不同目标的管理底线，实现多目标的协调，形成具有普遍共识的规划标准，由此将减少规划调整和修改，提升规划管理的效率。

　　2

　　生态隔离区规划管理标准化的方法

　　生态隔离区规划管理标准化需要解决的核心问题是将城市层面的管理目标落实到具体的规划管理审批中，因此需要对城市层面的管理目标进行细化分析和明确，并通过地方政府规章或者一般规范性文件进行明确，成为指导规划编制和规划审批的依据。在现有的规划管理体系中，规划管理技术规定无疑是承担这一任务最好的主体。因为规划管理技术规定不仅可以将城市层面的管理目标细化成为规划管理技术的内容，用于指导规划编制和规划审批，还是典型的标准化规划管理方式。

　　在制定生态隔离区规划管理技术规定时，不仅需要对城市层面的管理目标进行细化，还需要对现状建设情况进行详细分析，以明确建设控制重点和利益相关方的既有权益。然后通过广泛征求意见和利益协调，在细化的城市层面的目标和既有权益之间找到平衡点，形成规划管理目标和内容，并将规划管理目标和内容落实到现有规划管理的核心环节—乡村规划许可证能控制的内容上，借此形成生态隔离区规划管理标准化的技术体系(图2)

　　3

　　成都市的实践：生态隔离区

　　规划管理技术规定的编制

　　（1）细化生态隔离区规划管理目标

　　生态隔离区在市域生态体系中主要承担两大功能：一是保障城镇空间结构和生态格局的形成；二是保护市域生态资源。因此，生态隔离区内的建设不但应该避开主要生态资源，还需在功能类型上与城镇建设区形成互补，在布局上呈现出生态化特点，并与城镇适当隔离；在建筑控制上则以低强度建设为主。同时，对保障城镇空间结构形成的区域进行识别，制定更有针对性的管理方式。

　　在成都市生态隔离区中，保障城镇空间结构形成的关键是要确保城市近郊通风绿楔—第二绕城高速道路中心线外侧500m以内(其中第二绕城高速天府新区段道路红线外侧1000m以内)至环城生态区边界的所有生态隔离区域的实施；同时，由于成都平原的水系均源自于都江堰，故都江堰与成都市中心城之间的温郫都(温江、郫县和都江堰)国家级生态示范区在生态格局中也占有重要的作用。因此，在生态隔离区的规划管理中提出将以上两个区域划定为重要隔离区(图3)，以与一般的生态隔离区(以下简称“一般隔离区”)区别。

　　（2）分析生态隔离区现有建设情况

　　采用成都市国土局最新的年度调查数据，对成都市生态隔离区建设用地进行统计(表1)可知，成都市生态隔离区建设用地占总用地的比例为19%，主要包含村庄用地、城镇用地、交通运输用地、采矿用地、风景名胜及特殊用地和工矿仓储用地。现状建设用地中以村庄建设用地为主，约占总建设用地的63%，其他为分散的国有建设用地，其中采矿用地和工矿仓储用地占总建设用地的3%。

　　将成都市规划的城镇建设区、留白区与生态隔离区内的建设用地相加，占市域总面积的30%以上，对比国内其他大城市，已经处于较高的比例。在建设用地的分布上，重要隔离区内的现状建设用地比例高于一般隔离区，接近一般隔离区的1.4倍(表2)。

　　从保障城市生态安全、保护市域生态格局的角度看，目前生态隔离区内人均建设用地面积已接近200m2，建设用地不宜再增加。但是从尊重农民权益的角度出发，不宜强制减少建设用地面积。