土壤作为经济社会可持续发展的物质基础，其质量状况直接关系到经济发展、生态安全和百姓民生福祉。当前大城市发展处在“退二进三”的过程中，大量工业迁出城市中心区域，为了集约节约利用土地，这些工业用地中污染土壤的再开发使用对城市发展具有重大意义。美国国家环保局（EPA）提出的“棕地”概念对应我国污染土壤中的建设用地，美国对其有30多年的管理经验，治理与再次开发利用的政策相对完善，可为城市规划中污染地块的管理提供经验借鉴。

　　鼓励私营企业投资。美国“棕地”的管理政策致力于减少私营企业投资的障碍，从而鼓励私营企业参与污染地块治理与再开发。影响私营企业投资“棕地”的积极性主要有四个因素，目前美国政府均提出了对应的政策。一是明确职责，提供国家基金参与修复。美国1980年颁布的《综合环境反应、赔偿与责任法》制定了严格的责任制度，抑制了私营企业对污染地块投资的积极性，90年代后期，政府通过建立“棕地”《国家优先名录》并提供基金参与修复来改善这一情况。二是明确标准，将通用标准与特定要求相结合。美国国家环保局和州政府对“棕地”治理法律法规的重叠造成了地块治理标准的不确定，使得对治理花费的时间和费用难以进行预估。对此国家环保局提出了两种解决方案：即使用全国通用标准或制定特定地块的风险修正措施。三是加大扶持，提供资金来源鼓励开发。由于投资的回报周期、抵押物价值和盈利期望等具有极大的不确定性，“棕地”再开发向私人机构融资面临很大的困难。美国国家环保局、住房和城市发展部两个国家级部门设立了多个资助项目，州政府和当地政府还为此提供赠款、贷款、贷款担保和税收抵免减免政策。四是提高效率，减少不必要的政策管理环节。联邦、州、当地等多个政府层面复杂的政策管理程序增加了“棕地”开发的金融和时间成本。特别是改变土地使用性质的过程，同时涉及到多个层面的环保和土地使用条例。为提高效率，减少复杂的政策管理制度带来的影响，美国各级政府分别成立了针对“棕地”开发的专门协调工作组。

　　制定专项开发利用管理措施。美国城市发展管理部门通过对“棕地”地块开发利用的管理，在治理与再开发过程的最终环节保障了公众利益。一是建立地理信息系统（GIS），收集整理并在网站公开污染地块信息。方便民众查阅及了解周边污染地块情况，也提升了开发者在信息收集上的效率。二是在地块环境风险评估的基础上，限制土地使用性质。根据对不同人群（特别是老人）和小孩的影响，评估污染地块治理后的使用风险，并在用地开发指引中提出限制，设立负面清单，不允许修改为相应的用地性质。一般而言，需要基本消除污染才能批准修改为居住、学校、医院等用地性质。三是鼓励地块作为基础设施使用，或结合公园绿地建设。由政府主导开发的“棕地”往往用作道路、车站或公园建设，一些州政府的政策也鼓励由私营企业投资开发的“棕地”结合公园绿地建设，由州政府提供相应的税收减免。四是控制建设用地增长速度。很多州在今年提出了精明增长（SmartGrwoth）策略，通过有意识的保护未开发地区，控制建设用地的增长，而通过对“棕地”的再利用解决城市发展及更新的问题。

　　对国内的启示

　　2016年5月31日国务院公布《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），作为当前土壤污染防治工作的行动纲领。其中明确提出要“实施建设用地准入管理，防范人居环境风险”。近年来，城市中心区大量工业用地等待进入治理与再开发利用程序。国内的污染土地利用应注重宏观政策与自身发展背景，同时借鉴美国成熟经验。首先，完善的评估制度和详细的污染地块情况梳理是治理与再开发工作的基础。应根据即将发布的建设用地土壤环境调查评估技术规定和建设用地土壤环境质量标准，对拟进行土地用途变更的原工业用地进行调查评估，并学习美国建立地理信息系统（GIS），收集整理污染地块信息并逐步建立污染地块数据库。第二，要有明确的责任制度。坚持“谁污染、谁治理”的原则，尽量落实每个地块的治理责任单位，以法律责任约束污染企业对土壤进行治理。第三，城乡规划部门要有严格的用地准入制度和规划设计。应将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合相应土地用途提出的土壤环境质量要求，且在编制城市总体规划、控制性详细规划等时，考虑污染地块的环境风险，合理确定土地用途，保障公众利益。第四，政府应鼓励私营企业对污染地块进行投资。私营企业投资是未来开发利用的主要发展方向，但考虑到污染地块的开发成本较大，政府应效仿美国对投资企业进行补助，以提高污染地块被投资再开发的可能性，具体措施可包括：设立专项资金联合开发、给予税收减免或补贴、提供无偿或低息贷款等。