二、重点调研内容

　　(一)推行PPP的政策目的

　　国际实践表明，各国推行PPP有多种因素，其中主要政策目的包括突破财政预算不足对基础设施发展的限制，发挥社会资本专业、技术和管理优势改进公共服务，促进政府职能转变，推动经济发展和投融资体制机制改革等。

　　欧盟2004年绿皮书指出：“在过去十年中，PPP在公共部门的很多领域得到发展。PPP需求的增加源于很多不同因素。从成员国面临的预算限制角度来看，PPP满足了公共部门对私营部门资金的需求。另一种解释是，公共部门需要私营部门的专业技术(know-how)和工作理念以使公共生活更多获益。PPP的发展还有部分归因于国家在经济生活中的角色发生转变，从直接操作者变为组织者、规制者和管理者。”

　　欧盟2009年通讯《鼓励私人和公共投资，促进经济复兴和长期结构改革：发展PPP》(COM[2009]615final)指出：“为解决金融和经济危机，欧盟和其成员国正在执行积极的振兴计划，力图稳定金融部门，减少经济衰退对公民和实体经济的影响。投资基础设施项目是在危机中维持经济活动和支持经济快速回复持续增长的重要方式。而在各种经济刺激措施中，PPP是可以建造基础设施项目、提供公共服务和在更大范围内促进创新的有效举措。”

　　贸法会《指南》认为，私营部门参与基础设施项目并相互竞争这一趋势的发展，“既有一般性因素，也有一些因国而异的具体因素。一般性因素包括重大的技术革新;债务累累和预算严重拮据限制了公共部门满足日益增长的基础设施需求的能力;国际和当地资本市场的扩大改善了获取私人融资的条件;以及有私人参与和竞争的基础设施获得成功的国际经验也越来越多。”

　　(二)PPP定义

　　法国、欧盟和贸法会均未从立法上对PPP进行定义。

　　欧盟2004年绿皮书列举了几个判断PPP的要素：一是公私双方主体在计划项目多方面的长期持续合作;二是项目的融资途径，在私营部门方面有时是由各类参与者通过复杂安排达成，虽然如此，公共资金可能会对私人融资进行补充，有些案例中甚至十分可观;三是项目实施者在项目不同阶段(设计、完工、执行、融资)扮演重要角色，公共合作方主要聚焦于明确界定公共利益目标、服务质量、价格政策，并负责监督这些目标的落实。四是原先由公共部门承担的风险被转移，由公私合作者双方分担。但是，PPP并不必然意味着私营合作方承担与项目相关的大部分或全部风险。

　　贸法会《指南》仅在一处提及“public-privatepartnerships”，认为其是公共投资和私人投资相结合的一种融资安排。贸法会2013年举办的PPP学术讨论会上，讨论者认为，“对于哪些类别的项目属于PPP范畴并无明确的认识”，并指出“PPP的鲜明特点有：(1)私营部门长期参与提供公共服务;(2)PPP安排可随着时间推移进行修改和调整;(3)项目的可持续和持久表现等生命周期因素是最重要的(特别是因为需要向公众不间断地提供服务);(4)政府当局在项目期间和项目结束后仍然负有向公众提供服务的基本或首要的责任;(5)私营部门有创新和发挥创造力的机会;(6)通过各种项目融资支付方案就私营部门提供的服务向其进行支付。”

　　(三)PPP主要模式

　　根据法国、欧盟及贸法会有关立法和文件，PPP主要分为特许经营类与购买服务类PPP(PFI、合伙合同)，两者主要有以下区别：

　　一是风险转移。特许经营一般将市场需求风险、运营风险等商业风险转移给私方合作者，特别是需求风险。而购买服务项目中，付费是基于绩效或可用性，私方合作者也承担一定风险，但一般不涉及市场需求风险。在法国，PPP项目可以是拼盘资金，但只要实现了市场需求风险的转移，即便政府资金达到80%，也被认为是特许经营。

　　二是核心公共服务可否转移。特许经营项目中，可以将核心公共服务(如高速公路的经营、自来水的生产运输等)转移给私营部门;由于关系国家安全或基本公共服务的公平性，购买服务类项目一般不涉及核心公共服务(如医疗项目中的医疗服务、学校项目中的教育服务)的转移，私营部门一般只负责基础设施的建设、运营和维护。

　　三是付费方式。早期项目中，特许经营一般由使用者付费，而PFI项目一般由政府基于绩效和可用性付费。对于既有使用者付费也有政府付费的项目，主要基于经营风险是否转移来判断是属于特许经营还是购买服务。

　　四是适用领域。基于上述差异，特许经营项目更适用于具有可经营性的经济基础设施，而购买服务类PPP主要适用于没有或很少有经营收益的社会性基础设施，如医疗、教育、监狱、行政办公楼等。

　　(四)管理体制

　　法国PPP实施主要由行业部门负责，但为推广购买服务类PPP，根据2004年《合伙合同法》授权，专门成立了中央层级的PPP中心，隶属于法国经济、财政和工业部。中心主要负责审核由政府实施机构准备的合伙合同前期评估报告，以及在CP项目前期准备、谈判和监管等环节为政府方提供支持。中心的审核结果不具备强制约束力。2016年5月份，中心进行了改革，更名为基础设施局，其职能更侧重于建立适用于所有公共投资的通用理论和规则，即对公共部门面临的项目融资、法律、风险管理以及项目管理运营等技术问题提出咨询建议，为基础设施项目提供专业知识支撑等。关于特许经营，法国并没有专门的管理机构。

　　欧盟就是否在共同体层面设立专门的PPP机构征求社会公众意见。根据公众意见，决定不成立专门的行政机构，但认为建立一个智库类机构有利于各成员国分享PPP政策、方案制定、项目实施等方面的现有经验，促进基础设施发展。据此，依托欧洲投资银行，建立了欧洲PPP专业中心(EPEC)。

　　贸法会的《指南》和《示范条文》强调应当建立体制机制以对有关公共当局的活动进行协调。