三、借鉴和启示

　　(一)立法要着眼于解决本国突出问题

　　从国际经验看，各国PPP领域立法都是立足国情，以解决所面临的突出问题为导向的。法国的萨班法案主要是要解决特许经营合同授予程序不透明、竞争性不足的问题;合伙合同法主要是要解决行政法不允许超过政府任期支付的问题。欧盟的特许经营指令主要是解决单一市场促进人员、资本流动和提供透明度、促进竞争的问题。

　　目前我国PPP三十多年的历程中，发展趋势屡有反复，特别是近年来各部门密集出台政策文件，一定程度上推动了PPP发展，但也存在诸多问题，主要有：一是模式不清晰，对于不同PPP模式的实施流程和管理要求认识模糊;二是标准不明确，对于符合哪些要求和条件的项目才可以实施PPP规定不明确，导致“假PPP”乱象，增加了财政压力和社会风险;三是程序不衔接，新设评估和审批程序依据不足，与固定资产投资管理程序不衔接，增加企业负担;四是政策不协调，尽管2016年7月7日国务院常务会议已经明确PPP部门职责分工，但政策文件与部门职责分工不协调的现象仍然存在;五是制度不配套，现行有关法律法规还不适应PPP实践需求;六是对政府履约的约束不够，影响民间资本进入的信心和意愿;七是对社会资本授权不足，相关权利收益登记质押难度大，不利于社会资本融资。我国相关立法需要有针对性地解决上述问题。

　　(二)在统一立法下分类规制

　　从法国、欧盟和贸法会相关立法实践看，PPP适用领域广泛，模式众多，如果不明确立法重点调整的领域和模式，势必给统一立法带来难以克服的困难。贸法会在修订《指南》和《示范条文》过程中就遇到过哪些模式属于PPP、以及应该规制哪些PPP模式的难题。为减少分歧，相关工作组提出了核心PPP的概念，压缩调整范围。从我国当前推行PPP的政策目的及实践经验看，我国PPP统一立法在调整领域上应以基础设施和相关服务为重点，在模式上以特许经营类和购买服务类为主。

　　基于国际经验和我国实践，特许经营类PPP和购买服务类PPP各有所长。特许经营较少使用财政资金，受财政支付能力的限制较少;由于将市场风险转移给社会资本方，更能发挥市场机制的激励和约束作用;由于能转移核心公共服务，更有利于公共服务供给方式改革。购买服务类PPP由于是政府付费，主要由政府方承担需求风险，可以有效解决社会基础设施引入社会资本的投资回报问题。在立法中明确两类PPP模式，在共同规制的同时体现不同的管理要求，既有利于分类管理、科学规制，避免以偏概全，也有利于公私双方基于项目实际情况选择合适的PPP模式。

　　(三)加强项目前期工作统筹衔接

　　一是建立综合项目库。一方面，建立项目库并向社会公布，有利于社会各方了解公共投资需求，增强透明度和竞争性。贸法会相关工作组也建议建立项目库，鼓励社会资本在这个阶段就提出非要约建议(即通常所称的民间自提)，避免采购阶段提出非要约投标而存在的种种问题。另一方面，建立项目库并做好前期工作，有利于科学、理性地选择合适的项目实施方式。某一基础设施项目应当采用政府投资、企业投资还是PPP，只有项目前期工作达到一定深度才能更准确地作出判断，避免出现为PPP而PPP的现象。法国将PPP中心改制为基础设施局，也是基于统筹基础设施项目的考虑。

　　二是明确项目前期深度要求。经验表明，充分的前期工作是PPP项目成功的重要基础。当前实践存在的主要问题是：项目前期深度要求不明确，一些项目在基本建设条件尚不具备、建设内容及建设标准或项目产出要求不明确的情况下就开始招标采购，不仅难以形成有效竞争，也很难进行科学评估。为避免因前期工作不深入而影响PPP项目的成功实施，立法有必要对项目前期工作深度提出明确要求。

　　三是做好新旧管理程序衔接。涉及固定资产投资的，应当与现有投资管理程序相衔接，特别要明确可行性研究(重点是其财务、经济分析)、物有所值、财政可承受能力评估适用情形，尽可能避免新设审批事项或环节。同时，梳理政府决策程序，明确内部授权，建立联审机制，优化审批流程，加强部门协调。