城市总体规划“超前”与“滞后”的问题普遍存在，而问题的表现亦有多样化特征，规划“超前”一般是指“小城市大规划”，主要表现为城市规模预测的超前、道路交通规划的超前；规划“滞后”一般是指“小规划大发展”，多表现为用地规划的滞后、市政设施配套规划的滞后。本文甄选了4个典型城市(县)—乳山市、莱西市、平阴县和金沙县，全面分析其城市总体规划存在的问题。

　　一、规划“超前”

　　所谓“小城市大规划”，即脱离了城市现有的发展基础，过高地预判城市的规模，过于超前地实施道路建设及商业开发，造成规划与建设的脱节。在规划实施过程中，超前的规划在实施过程中一般来讲表现为三种情况：①规划的用地未如期实施，仍然为净地；②仅建设了棋盘式路网，地块划分清晰，用地未能如期开发；③以道路交通设施和工业、居住用地的发展为先导，搭建起城市发展的框架，建设了大量住房和厂房，但未能得到如期利用，仍然被闲置。

　　(1)贵州市金沙县案例—兼具上述第一种和第二种情况的规划“超前”。金沙县面积为2528km2，共辖26个乡镇；地处黔西北高原向黔中山区的过渡地带，全县最高海拔为1884m，最低海拔为457m；赤水河、乌江等河谷切割地表，山高水深，地形复杂。规划基期2010年的城市建设用地面积为525.98hm2，现状总人口为11万；由于地形的限制和经济基础的薄弱，金沙县发展空间非常紧凑。从规划用地方案看，总用地达41km2，相当于现状城区面积增加6.8倍(图1，图2)；规划2030年的人口为35万，相当于现状城区人口增加2.1倍。在20年的规划期内，如何实现6.8倍用地增长的目标？

　　(2)山东省平阴县案例—兼具上述第一种和第三种情况的规划“超前”。平阴县地处泰山山脉与鲁西平原的过渡地带，区内山峦起伏，纵横交错，地形复杂。全县共辖6个建制镇，土地总面积为827km2。根据平阴县城市总体规划(2009—2020年)，规划近期2015年的规划城市人口为16万，规划建设用地为19.4km2；2015年实有人口仅为11.7万，建设用地仅为15.79km2。县城南部为山地，地形复杂，城市用地受限于地形，未能按照规划的用地方向和规模实施，县城北部为湿地保护区，规划确定的蓝线被不断蚕食，开发为商业、居住用地(图3)。

　　二、规划“滞后”

　　所谓“小规划大发展”多表现为城市总体规划受规模限制，导致用地开边边界过小，且弹性不足，造成城市开发全面突破规划用地边界，总体规划失去应有作用。例如，山东省乳山市、莱西市属于典型的规划“滞后”类型。

　　(1)乳山市案例。通过对2014年中心城区建设用地与增长边界进行比较，乳山市规划城市用地增长边界被全方位突破，29.2%的建设用地位于增长边界以外(图4)。需要指出的是，尽管乳山市用地规划滞后于现状，但城市人口规模预测超前，人口增长乏力，与用地增长不匹配。例如，《乳山城市总体规划(2005—2020年)》基期2004年城市人口为16.5万，规划2020年中心城区达到50万。而事实上，2014年乳山市中心城区人口仅为27.65万，相较于2004年仅增长0.7倍，而城市建设用地却增长了1.3倍。

　　(2)莱西市案例。莱西市除了东南部受蓝烟铁路的限制，没有突破规划的城市建设用地边界以外，其他方位均有所突破，超出城市总体规划的用地面积占现状用地总面积的13.2%。从目前的发展态势看，莱西市城市建设将逐步围绕大沽河展开，建设成为滨河城市，而既有规划将莱西市的大部分城市建设用地布局在大沽河东侧，在某些区域甚至将大量现状建设用地规划为非建设用地，再加上用地规模框定得过“死”，导致用地边界被不断地突破(图5)。