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环球视线:设首都副中心缓解城市压力案例

http://www.chla.com.cn 2017-05-04 来源:新土地规划人 作者: 发表评论(0)

  设立雄安新区的消息近来引发热议,这对集中疏解北京非首都功能、有效缓解北京“大城市病”有重大意义。历史上,不少国家的首都在疏解非首都功能上都进行了探索。有些卓有成效,有些则衍生出新问题。

  日本:“副中心”让东京卸压

  日本首都东京是世界最大城市之一。战后日本经济起飞,东京人口迅速膨胀。

  上世纪50年代末60年代初,日本以跨越式工业化为目标,全力发展制造业,东京被作为经济中心之一,享受各种政策倾斜。制造业和服务业的高度密集,让东京相对其他地区的发展差距不断拉大,东京都市圈GDP占据日本全国近1/3。

  产业集聚的结果是人口的集中。东京都市圈占全国面积的3.5%,但人口占全国近30%。上世纪60年代,东京的人口密度超过每平方公里4000人,是世界人口密度最大的城市。

  上世纪80年代日本“泡沫经济”时期,东京土地总价一度相当于美国全国土地总价,“地王”不断涌现。日本媒体感叹道,东京从日本全国“源源不断地吸引能量”,“东京国”君临天下的同时已臃肿不堪,而日本其他地方的活力则被吸干了。

  为了改变东京“一极集中”的状况,70年代以后,针对东京“都市病”的各种弊端,日本政府规划的基本思路进一步明确:避免城市业务功能过度集中在都心区域,缓解东京中心区域的压力,将产业、机构和人口逐步疏导到周边地区。在此背景下,东京出现了诸多“副都心”和“新都心”。

  从1958年到1985年,日本政府共有三次“首都圈整备规划”,打造了7个副都心。日本还在东京周边地区大建“新都心”,将一些行政部门迁移出去。如“筑波大学城”就是其中之一。日本政府的调控措施一定程度上延缓了东京的“过度膨胀”,让东京的城市拥挤程度有所下降。与此同时,东京高昂的生活成本和商务成本也导致迁入人口下降,成为调控东京人口的“隐形因素”。

  英国:“大伦敦规划”利弊互现

  上世纪40年代,英国人决心推出“大伦敦”规划。之所以这样做,是因为当时的伦敦,在很多人眼中已经“快装不下越来越多的人了”。

  为缓解伦敦严峻的住宅压力,早在1903年,英国就于伦敦以北56公里处的郊区建设了世界上第一个田园城市式的卫星城莱奇沃斯,并于1920年在距离伦敦35公里处建设了第二座卫星城威尔温田园城。上世纪40年代,英国掀起了第二次卫星城建设的热潮,率先制定的就是大伦敦规划。

  1937年,英国政府为研究解决伦敦人口过于密集问题而成立了以巴罗为首的专门委员会——巴罗委员会。这个委员会提出的《巴罗报告》在1940年发表,其中指出伦敦地区工业与人口的不断聚集,是由于具有活力的工业所起的吸引作用;认为在当时的条件下,集中的弊端远远大于有利因素,提出疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。规划方案在距伦敦中心半径约为48公里的范围内,由内到外划分了四层地域圈,即内圈、近郊圈、绿带圈与外圈。

  为保障城市规划与卫星城建设顺利进行,1946年,英国议会通过《新城法》,在离伦敦市中心50公里的范围内建设了8个卫星城。这些卫星城在分担大城市的部分功能、缓解大城市的居住困难等方面起到了一定作用。英国政府带头将政府部门机构向卫星城转移,英国大企业总部落户“鼓励地区”也渐成趋势。

  从实践看,大伦敦规划对控制伦敦市区的不断扩展和改善环境起了一定作用。但新城建设投资较大,对疏散人口的作用不够显著;新城人口大部分来自外地,在某些方面反而增加了对伦敦的压力。

  印度:22个卫星城为德里“消磁”

  作为印度的首都,新德里是印度第二大城市,也是印度最早拥有并实施城市总体规划的大都市。上个世纪初,英国殖民者从加尔各答迁都德里,在老德里的南部规划了新德里城区。印度独立时,殖民时期的总督府成为总统府,其周边地区成为印度中央政府的行政中心。当时,印度政府并未寻求将首都建成政治、经济、教育的综合中心,而是让孟买保留了其经济、金融中心及第一大都市的地位。外国使馆区以及大学区域位于当时新德里南部比较荒凉的地方。

  德里的现代化规划始于1957年。当年,印度政府设立了德里发展局并提出《德里开发法案》。为了满足居住、商业等持续增长的需求,德里发展局在规划初始就提出了发展卫星城的战略。第一个卫星城建于上世纪80年代早期,位于德里西北部。

  1985年,印度又进一步成立了国家首都大区计划委员会,提出《国家首都大区计划委员会法案》,该法案强调了卫星城的“消磁”(即疏散)功能,将首都人口、特别是新移民向都市区周边的卫星城疏散。由于印度是多宗教国家,且一些宗教间有着错综复杂的矛盾,所以法案特别强调首都的卫星城不能是宗教中心,以避免其在接收新移民时出现选择性。

  在先后两个城市规划法案的推动下,国家首都大区——即广义上的德里——现在已经有了22个卫星城,这些卫星城分属德里周边的哈里亚纳、拉贾斯坦和北方邦这3个邦。印度首都新德里加上众多卫星城,面积5.8万平方公里,人口4600万人。

  根据德里的土地政策,只有德里发展局拥有土地开发的权力,然而由于其缓慢的开发速度无法满足需求,从独立初期难民潮时人们就开始自己非法建设和开发住房。德里大约近400万人口居住在这样的非法居住区。德里还有大量的由非法搭建的临时性建筑组成的贫民区,据不完全统计,近300万人居住在这种贫民区里。

  大量人口的郊区化居住模式凸显了交通问题。调查表明,在德里等公交车平均需要70分钟。德里私人汽车的拥有量也很高,加上路况不良,交通堵塞现象严重。德里在季风来时经常下暴雨,加剧交通拥堵,曾有居住在卫星城的人下班开车回家,到家已是次日凌晨2点。

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编辑:lianqi
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