对于经济发达地区实力日渐壮大的特大镇来说，培育发展城市群和新生中小城市的呼声不断上涨。国家“十三五”规划纲要明确提出，要加快发展中小城市和特色镇，各地也纷纷开始酝酿地方版的新生中小城市发展培育方案。

　　日前，国家发展改革委组织编写的《国家新型城镇化报告2016》正式出版。这是发改委第二次发布中国城镇化发展年度进展的官方报告。

　　国家发改委发展规划司相关负责人近日对此报告进行解读时表示，今年要重点培育发展城市群和新生中小城市，其中，在推进特大镇扩权赋能方面，要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

　　值得注意的是，此举为特大镇的发展提供了新的机遇和发展方向。有业内人士表示，把培育发展城市群和新生中小城市作为重点推进的项目是对城镇化的正确解读，是对城镇化发展方向的明确定位。

　　中国行政体制改革研究会城市治理研究中心副主任、上海财经大学教授何精华在接受《中国产经新闻》记者采访时也指出，城市化是世界性的大趋势，顺应了经济增长的规律，可以更好地发挥信息化社会资源的集聚效应。

　　城镇化发展新契机

　　有数据显示，我国东部沿海城市的一些特大镇，如龙港、虎门等地，人口规模已超50万以上，工业产值和全年的财政收入远远超过中西部很多县甚至地级市的水平。以龙港镇为例，总人口达50万。2015年，全镇实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。

　　2014年11月20日，国务院发布国发2014第51号文件《关于调整城市规模划分标准的通知》，新标准将城市划分为五类七档，其中，城区常住人口50万至100万的城市为中等城市；城区常住人口50万以下的城市为小城市；城区常住人口20万以上50万以下的城市为ⅰ型小城市;20万以下的城市为ⅱ型小城市。

　　经济实力雄厚、人口规模达到50万以上的特大镇，依然还是叫镇。对于这些特大镇来说，发展肯定受到了种种制约。据了解，一个特大镇，无论再大，公务员编制也就几十人，但却要负担起总人口相当于地级市人口数量的公共服务。其中的辛苦，可想而知，这就相当于典型的“小马拉大车”、“大脚穿小鞋”。

　　国家发改委副主任胡祖才曾对媒体表示，我们必须清醒地认识特大镇进一步发展存在的制约，尤其是体制机制的“瓶颈”。

　　有专家指出，我国的城市发展和国外的城市相比，大城市并不差，差距在中小城市上。因此，未来城镇化的重要任务就是培育新生中小城市。

　　何精华告诉记者，在我国，重点培育发展城市群和新生中小城市与我国所处的发展阶段有关。

　　“在城市网络化发展的大趋势及互联网高度发达的现代社会中，任何城市的发展都与其所处的广阔腹地及各种资源的支撑具有密不可分的关系。在高度城市化的时代，任何城市都是世界城市网络中的一个节点，需要与周边的城市形成密切的合作关系，需要在区域空间规划、生态环境保护、城际交通基础设施诸方面形成合力，谋求协调发展，故城市群的发展成为历史的必然。”何精华表示，而新生的中小城市则与特大型城市在解决各种资源配置方面形成互补作用，可以承接大城市的产业转移、人口疏散及经济辐射，缓解大城市在社会治理、交通、住房、教育等公共服务资源短缺诸方面的矛盾方面，可以发挥独特作用，从而形成大城市不可或缺的支撑体系。

　　事实上，“2017年《政府工作报告》在部署今年工作时，明确指出，支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。”中研普华研究员于帆在接受《中国产经新闻》记者采访时指出，当前，我国经济社会发展正处在爬坡过坎的关键阶段，加快培育和发展新生中小城市，可以有力推动我国新型城镇化建设，促进经济社会健康协调发展。

　　不过，有专家提醒，培育新生中小城市，不是简单地改名字，更重要的是要探索城市的新型管理模式，不能简单地“升格、翻牌，大幅增加管理人员”，而要不断提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服务”的新型管理模式。

　　发展瓶颈亟待破解

　　值得注意的是，特大镇的发展逐渐受到现有体制机制的束缚，普遍存在的“小马拉大车、大脚穿小鞋”的问题亟待破解。

　　此次发改委提出的扩权赋能方向颇为引人关注。具体而言，就是推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

　　“要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，可能会遇到一些问题。”不过，何精华也指出，首先是人口流出地与人口流入地政府之间公共服务的权责关系如何梳理的问题；其次是基层政府公共服务的事权与财权如何匹配的问题；三是民众的公共服务需求日趋多样性化、个性化与基层政府公共服务能力不足的矛盾如何解决的问题。

　　对于如何解决前述问题，何精华认为，一是重新设计公共服务资源按人口实际生活的居住地配置的制度安排，以此为依据梳理人口流出地与人口流入地的政府权责关系，从而革除过去按户籍所在地配置公共服务资源不合理的传统制度积弊。二是界定基层公共服务的事权与财权关系，主要是建立政府公共服务的事权清单与责任清单以及与之匹配的财源保障体系。三是明确基层政府公共服务的提供责任，在公共服务领域引入社会资本与市场机制，不断增强政府公共服务的供给能力。

　　除此之外，厦门大学经济学系副教授丁长发亦认为，按照常住人口来配置公共服务、建设城市基础设施，是一个市场化的举措。他表示，不管是公共产品的供给，还是基础设施建设，最核心的还是钱的问题，也就是涉及到特大镇财政的留成问题。

　　于帆也认为，推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，遇到的最大瓶颈是财政问题。这也是“跑部钱进”的乱象所反映出来的问题。

　　“现行的中央、省区、县市的事权配置按照‘强国虚省实县市’的事权配置结构，大体表现为‘四二四’的比例结构，但是财权配置大多实行的是‘五四一’的比例结构，背后则是财政留成与行政等级划分紧密的关系，这导致县市发展严重受到抑制。推动公共服务的转变，针对的也就是这一现状。”于帆说。

　　于帆认为，按照“强国虚省实县市”的事权配置结构，在财政结构上应当作相应的调整，将现行的中央、省区、县市的“五四一”的财政比例结构进行调整，比如调整为与事权相匹配的“四二四”的财政比例结构。

　　丁长发表示，现有的体制之下，财政留成与行政等级划分是紧密联系的，特大镇经过上交到省、市、县后，自身留下的钱能否与需要提供的公共服务、城市基础设施相匹配，这才是至关重要的。