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都市圈规划应尊重经济规律

http://www.chla.com.cn 2019-03-21 来源:21世纪经济报道 作者:李靖云 发表评论(0)

  日前,由山东省自然资源厅和泰安市政府联合开展编制工作的《泰安市城乡一体空间发展战略规划》进行公示的时间结束。该规划提出“济泰共建大省会,打造成为省会城市群的先行发展区”。这是2月19日发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》发布后,地方最新的政策尝试。此前不久,济南合并了莱芜市,并且规划其为省会副中心。合并之后,济南与泰安只有泰山间隔,此番提出共建大省会,可以说是再次扩围。

  这在省会城市中并非创新。此前已有合肥合并巢湖,而郑州将中牟、荥阳、新郑三县改区。此外,还有流传已久的武汉合并鄂州、长沙合并湘潭。在发改委发展都市圈的指导意见发布之后,此类活动可能会越来越多。

  客观而言,以省会为主的城市合并有其直接的功利目的。大城市近些年来的用地指标非常吃紧,合并可以缓解指标的约束。但随之而来的是地区利益的平衡,合并区域的行政级别越高,利益越难平衡。故而,这种合并之后都会在规划中做出一些相应的补偿,一般会把新合并的区域规划为产业新城,或都市新中心、副中心,等等。如此一来,一个城市就出现了多中心布局。

  多中心和单中心对于城市发展孰优孰劣,一直是现代经济和都市发展的焦点话题。在中国的城市规划中,似乎是多中心理论处于优势。原因在于,多中心的空间结构看上去更有利于空间公平。

  都市圈本身是劳动力流动和经济活动聚合的产物。克鲁格曼指出,自然地理属于第一性的地理,空间积聚属于第二性的地理。对于都市圈这样一个空间积聚的社会经济发展的地理结果,空间公平显然不是指自然地理上的均衡,而是经济和社会意义上的公平。而经济活动必然遵循经济规律。所以,单中心和多中心的优劣,要根据能否改善经济效能来评判。单中心更有利于经济聚合,实现规模经济。一般认为,如果空间聚集能够实现规模报酬递增,那就会强化单中心。但积聚也不是无限制的,当积聚的外部性成本激增,却无法带来相应的规模报酬递增时,则会出现从单中心趋向多中心的状况。

  那么,如何评估规模经济的报酬变化呢?其实有一个比产业规模更合适的考察对象,那就是劳动力的流动。产业是城市布局的核心力量,但根本的决定力量则是城市的劳动力规模。根据华东师范大学孙斌栋教授对城市空间结构经济绩效的研究,100万劳动力规模以下,单中心的城市绩效更好;100万劳动力规模以上,则会呈现多中心绩效更好的情况;但超过了283.38万劳动力规模,则单中心重新取得优势。也就是说,城市空间结构的趋向是单中心—多中心—单中心的变化,劳动力越多,流动越迅速,则城市越趋向单中心。劳动力流动和聚合带来的经济绩效变化,直接决定了人均GDP、人均收入的变化。这是一个更为公平的衡量标准。

  这也为国际经验事实所证明。伦敦是世界最早积极推行卫星城、多中心的城市,大伦敦辐射周边150公里范围。但随着1960年代以后伦敦进一步国际化,整个城市越来越集中于30-40公里的核心区。从各种发展指标看,无论是经济、社会、环境可持续发展,伦敦都要优于以鲁尔为代表的欧洲其它地区的多中心结构。洛杉矶长期以来被认为是从单中心走向多中心的典型都市发展样本,但从人口密度看,大洛杉矶都市区(即洛杉矶-长滩-安纳汉姆、里弗赛德-圣贝纳迪诺两个城市区)的人口密度都排名全美前10,密度相当高。不同于美国东北都市,洛杉矶的包容性相当强,排他性低,并且政府的开发限制少。所以,洛杉矶的建成区扩展得相当大,可以说其城市中心的“蔓延”范围更广,所以人口密度虽然高,但是人口圈层分布更为均匀。与其说洛杉矶是多中心,倒不如说是多点结的单中心。两个巨大的建成区不仅实现了规模回报递增,而且实现了规模互借效应。

  故而,不管是经济发展规律,还是国际经验,都告诉我们,多中心并非都市圈建设的最佳选择。地理上的均平结构并不能带来社会的公平发展。目前在行政层次主导的都市化发展中,行政等级差别和行政分割规划已经严重扭曲了城市发展。一些新城变鬼城,一些产业园空有注册而无产业,这些问题已经屡见不鲜,在城市规划中应引以为戒。都市圈的形成是经济规律,政府引导可以更好地推动大城市的规模效益并增进社会公平,但必须建立在尊重经济规律的基础上。

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编辑:liqing
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