祁连山是我国西部重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，是我国生物多样性保护优先区域。为推动祁连山国家公园体制试点工作顺利开展，中共青海省委党校、青海省林业厅联合组成的调研组先后深入到祁连山国家公园体制试点青海片区的门源县珠固乡珠固寺村、硫磺沟管护站以及祁连县野牛沟乡达玉村、油葫芦管护站等地开展实地考察和调研。

　　通过考察，调研组发现祁连山国家公园体制试点区具有“一山”“二望”“三多”的特殊性。所谓“一山”，即两省共一山；“二望”，即希望和观望，政府、企业和群众对祁连山国家公园未来充满愿景和希望，同时也处于不知道怎样干的等待观望状态；“三多”，即祁连山国家公园域内涉及人口多、矿点多、项目多，情况十分复杂。具体而言，面临着五大现实问题。

　　认识不清 理解不透

　　面对祁连山国家公园体制试点的新观念、新方案、新模式、新内容，认识不清、理解不透成为调研地区广大干部群众面临的首要问题。国家公园是按照自然有序、人伦有序、相互包容的法则建设的保护地，意在推动人与自然和谐共生共长。因此，需要加强对祁连山国家公园的包容精神与和合之道进行广泛宣传，加大对当地干部群众的教育引导。一是深化认识。进一步明确国家公园概念、原则和实现国家所有、全民共享、世代传承的主要目标。厘清国家公园不是自然保护区的升级版，与一般的自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性，生态系统更完整，保护更严格，管理层级更高，需要把祁连山国家公园提高到生态文明建设特区的高度来认识。二是创新宣传手段。在对外宣传方面，祁连山国家公园网站要及时发布更新相关信息，适时召开试点工作新闻发布会，协调新闻媒体，及时做好深度宣传报道。在对内宣传方面，制作宣传片、印刷汉语藏语双语宣传册，进村入户开展多层面、多渠道的宣传工作，借助微信、微博等新媒体平台拓宽渠道，确保祁连山国家公园体制试点工作家喻户晓。三是加强人员培训。分层次举办国家公园体制试点培训班，全面提升省州县乡管理人员、管护员政策业务能力。加强对祁连山国家公园区域内原住民的教育引导，促进原住民朴素的生态环保文化和国家公园建设的深度融合。通过全方位、广角度的宣传教育，逐步形成政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制。

　　政出多门 政策重叠

　　调研组通过调研发现，在门源和祁连两县部分地区划入祁连山国家公园过程中，存在许多政出多门的问题。一是保护范围变化大。二是省际之间共牧区域存在争议。由于历史和地理等方面的原因，青海与甘肃共牧草场权属和使用问题上有一定的争议。三是部门之间存在政策重叠。以门源县为例，县域面积的35%被划入国家公园，60%被划入生态红线范围，100%是全域旅游示范区域，交叉重叠区域管理目标不明确。此外，祁连山国家公园内广泛存在“一地两证” 的多头管理问题，同一块土地由林业、农牧、国土部门共同管辖，同一块土地具有多种属性和政策。由于各部门的管理职责及资源保护对象与理念不同，产生了管理权属不清、职能交叉、标准不一等现实问题。因此，要重点理顺各部门的关系，处理好管理者与经营者、国家公园与原住民、管理机构与旅游者之间的关系，推进“多规合一”，构建统一规范高效的祁连山国家公园管理机构。首先组建祁连山国家公园管理局。建议采用省级统一管理，国家负责设定标准和开展监督考核的托管模式。设立祁连山国家公园青海和甘肃管理局（副厅级单位），整合国土、环保、水利、林业、农牧等各类自然资源行政主管部门的执法职能，成立副处级自然资源综合执法局，挂生态警察大队牌子，编制划为政法编制，实行省州（市）双重领导、以州（市）为主的领导体制。其次实现“多规合一”。秉持山水林田湖草是一个生命共同体的理念，把国家公园和其他类型自然保护地的空间规划整合到经济社会发展、土地利用、生态文明制度建设、自然生态保护规划之中。再次构建由省级统一负责管理，多方共同参与的体制机制，便于祁连山国家公园得到更好的适应性治理和执行相关决策。

　　矿企众多 补偿困难

　　经初步调查，祁连山国家公园规划范围内矿点众多，按初步划定的祁连山国家公园体制试点范围涉及矿业权100多处，试点工作将影响这些项目前期手续办理和后续施工。为解决这一问题，应在摸准情况、吃透政策的基础上，加强与国家相关部门的沟通，争取国家加大对祁连山国家公园体制试点区的支持力度，力争有更多的政策、资金落地实施，确保涉及的矿企项目分类分期有序退出。一是进一步做好调查摸底。全面查清祁连山国家公园区划内工矿企业项目底数，分门别类登记造册、建档立卡，建立台账，做好基础材料、影像资料留存，科学制定各类预案。二是抓紧清理违法违规项目。妥善解决历史遗留问题，遏制问题增量，消除问题存量。三是制定分类差别化补偿退出方案。按照“共性问题统一尺度、个性问题一事一策”的思路，分类实施，有序退出，对历史遗留问题制定方案，分步推动解决。四是建立政府、企业、社会多元化投入的资金保障机制。祁连山国家公园体制试点区域内工矿企业项目退出需要大量资金，在积极争取国家资金支持的同时，引进以“祁连山”为品牌的生态产业项目投资，并出台相关优惠政策，保障涉及的工矿企业项目分类分期有序退出。

　　后续产业支撑不足

　　青海省片区涉及德令哈、祁连、天峻和门源4县（市）19个乡镇57个村，共约4.1万人，这些农牧民群众的知识水平不高，缺乏基本的劳动技能，而且该区域经济总量小，支撑发展的后续产业先天不足。成功建设祁连山国家公园体制试点区，须加快扶持接续替代产业发展，鼓励祁连山地区依托国家公园“品牌”，在做强、做优、做大传统农牧产业的基础上，适度开展牧民生活体验、游憩服务等经营活动。除通过生态补偿和结合精准扶贫设置生态管护、特许经营等岗位，实现就地安置外，应重点规划生态友好型项目，扶持发展接续替代产业。这是提高转产就业率，改善当地居民生活，维护社会安定，实现生态生产生活良性循环的重要保障。一是发展传统手工艺品产业。在接续替代产业的选择上，优先打造文化底蕴深厚、就业需求量大、具有先天禀赋的传统手工艺品制作产业，如藏绣、藏毯、石雕等。二是发展高原生态医药产业。统一打造“祁连山”高原生态医药品牌，依托祁连山地区特有的野生药材，多点建设集种植、观光、科普、品尝、加工为一体的医药百草观赏景区，加快有序采集、人工种植、加工制药等产业链建设，实现资源—产品—商品的升级，延长产业链条，增加附加值，形成闭环产业链条，创造更多就业岗位，增加收入，提高生活水平。三是发展生态旅游产业。充分发挥祁连山地区旅游资源一流、景观独特的比较优势，重点发展生态旅游产业，依托机场、高铁交通优势，拓展生态旅游向高端延伸，增加就业岗位。

　　民生工程落地难

　　调研中，地方政府反映许多涉及国家公园范围内的水电路、教育卫生以及危房改造等民生改善工程落地难，涉及的乡村和人口数量较多。其主要原因：一是协调机制不完善；二是指标分解压力传导不够。民生工程是政府为民办实事、办好事的“民心工程”和“德政工程”。在祁连山国家公园体制试点中，处理好民生工程建设与国家公园建设的关系直接影响祁连山国家公园体制试点的成败。一是因地制宜，科学规划。为确保祁连山国家公园合理布局，从建立之初就应高起点规划，因地制宜，科学合理分区，明确涉及民生项目的管理办法。二是科学分区，规范运行。依据不同区域主导生态系统的服务功能及保护目标，按照从核心保护区到居住和游憩服务区，保护程度逐渐降低，利用程度及公众可进入性逐渐增强的原则，列出禁止清单，不搞“一刀切”的规定，统筹协调重点民生工程建设。对于核心保护区和生态修复区的水电路房和通信等基础设施项目进行全面深入排查，逐一复核评估，提出处理意见，对违法违规项目予以清理整治。对于传统利用区、居住和游憩服务区的一些水电路房等涉及民生的重要基础设施，按照规范管理、规范运行的要求，通过正常程序，依法依规科学有序进行建设。

　　总之，全面启动祁连山国家公园体制试点区，既要坚持长远目标和正确方向，又要立足青海省和甘肃省的实际和所处阶段，做好体制转换过程中与国家有关部门的沟通与汇报，以及两省之间的衔接协调工作。同时，要遵循国际惯例，体现祁连山特色，借鉴国内外经验，特别要重点学习和借鉴三江源等国家公园体制试点区好的经验与做法，克服问题和不足，确保祁连山国家公园体制试点区率先在生态文明建设试点示范方面走在全国前列，努力为国家探索创造出可借鉴、可复制、可推广的经验和做法。

　　（本文系国家社科基金一般项目“祁连山国家公园体制试点区生态保护长效机制研究”（18BJY037）、青海省社科基金一般项目“祁连山国家公园共建共治共享治理体制研究”（18021）阶段性成果）

　　（作者单位：中共青海省委党校）