城市文明已达上万年，集中了人类巨大的智慧。城市发展千变万化、千头万绪，但始终围绕三个主要指标：第一是幸福指数，第二是GDP，第三是可持续性。城市的发展离不开这个三角关系。由此，我们来看一下国际新城建设的一些经验和教训。

　　霍华德田园城市的三重目标

　　120多年前，现代城市规划奠基人——英国社会学家霍华德提出了“田园城市”。他指出任何田园城市都有三重目标。

　　第一是空间目标。包括城市控制在一定的规模，对建城区用地扩张进行限制；几个田园城市围绕一个中心组成系统；用绿带和其他开敞地将居住区隔开；合理的居住、工作、基础设施功能布局；各功能区之间有良好的交通联结；可以便捷地与自然景观接触。

　　第二是社会目标。包括通过土地价格公共政策规定限制房客的房租压力；资助各种形式的合作社；土地出租的利息归公共所有；建设各种社会基础设施；创造各种就业岗位，包括自我创造就业岗位的专业户。

　　第三是管理组织目标。包括建立具有约束力的城市建设规划；城市规划指导下的建筑方案审查制度；政府应作为公共设施建设的承担者；把私人资本的借贷利息限制在3%—4%范围之内；公营或共营企业的建立。

　　霍华德不仅为现代城市规划学理论奠基，还专门组织了协会，以推广他的理念投入实践。在他的不断推动下，英国第二个田园城市开始进行实验。当时的城市规划是完全功能性的，例如20世纪著名的建筑大师、城市规划家勒·柯布西耶提出的“建筑是居住的机器”，那个时候的城市按图形规划得非常清晰，就像澳大利亚首都堪培拉和巴西首都巴西利亚那样，空中鸟瞰是非常漂亮的，但是人住起来却并不舒服。

　　英法卫星城规划的经验教训

　　英国和法国二战之后不约而同地兴起了新城建设，但两者在许多方面都存在差异。

　　第一，目的差异。英国为了控制伦敦城市规模，在中心城市以外的若干距离范围内，选择某些被认为是适当的地点建新城，在新城设置具有一定规模的工业、住宅及其他设施，以吸引大城市的产业和居民入住，使之逐步形成自我平衡的新城镇。法国的新城建设则是从解决大城市的矛盾出发，旨在解决巴黎中心城区第三产业无限膨胀的困境，将新城作为整个大城市地区的一个磁极，在开始规划时就注重景观设计，拟将中心城区内的商业机构、文教团体等吸引出来。

　　第二，中心差异。英国的卫星城注重工业发展，而巴黎是创造了新城中心，把市政管理、商业服务、资讯产业、文化、娱乐、教育黏合在一起，建立一个生活环境上至少可以和主城比拟的新中心。

　　第三，选址差异。英国要避免新城与大城市连成一片，因此二者距离较远；而法国强调靠近城市中心，以便充分利用中心的教育、交通、基础设施等的辐射，甚至一些文化也搬过去了。

　　第四，基础差异。英国把卫星城的兴建、扩建分成两种类型，20年左右才能形成一个万人新城；法国则充分利用原有的人居场所，将真正意义上的田园进行合理的城市化建设，发展非常快。

　　第五，功能差异。英国的新城从单一的工业发展到多种工业，这是考虑到要使新城便于吸收各种技术的居民就业。法国的新城强调吸引更多的商业、公共机构及各种文体娱乐设施，目的在于限制巴黎市区或其他大城市中心第三产业的无限制膨胀。

　　第六，布局差异。英国受霍华德的影响，在几何图案上做文章，赋予各个新城不同功能。呈现在同心圆内星状分布新城的形状，在几个不同时代建设的新城，选址都在环路周围，比较分散，有明显的功能分区。法国新城的形态是以巴黎为出发点，沿着高铁、高速公路进行延伸的手指状格局，交通非常便利。实际上是将原有的一组村镇组合起来，于是在城市里面也可以看到村庄、田野的美景，变成最像乡村的城市，人人都可以接触自然。

　　第七，建筑差异。英国的新城建设，在建筑方面继承了英国的传统特点，比较严谨，形式上较整齐划一。法国新城就成了建筑师各显神通的场所，要求多样化、布局灵活，最后形成的新城格局美观，充满了活力。

　　从英法卫星城规划的经验教训，我们可以总结出，我们的新城建设，必须对目标城市产生足够反磁力。新城镇不在于大，而是要富有特色化，与主城有互补性，能展示稀缺性。在环境更美、公共服务更优、生活更适宜等方面下功夫。以实现“人无我有，人有我优”。就像我们时常所讲的城市要有“IP”。

　　生态城市建设的一般原则

　　现在城市的评价指标林林总总，但是万变不离其宗，都要以人为中心。那么，生态城市的一般原则是什么？

　　在交通方面，要求编制覆盖整个地区的交通规划，将提高步行、骑车和使用公共交通出行的比例作为生态城镇的整体发展目标：10分钟以内的步行距离能够抵达发车间距较密的公共交通或地铁车站；在生态城镇各种设施的整体布局规划上，不能出现依赖小汽车的规划模式和空间布局。生态城镇的规划设计的目标是能够至少减少50%的小汽车出行

　　在土地利用方面，要求生态城镇内部应当实现混合的综合商务和居住功能，尽可能减少非可持续的、钟摆式的通勤出行的生成。在服务设施上，要求建设可持续的社区，能够提供为居民的富裕、健康和愉快地生活有所帮助的设施。

　　在绿色基础设施方面，要求生态城镇的绿色空间不低于总面积的40%，其中至少有50%是公共的、管理良好的、高质量的绿色/开放空间网络，尽可能将生态城镇的绿色空间与更为广阔的乡村衔接在一起。绿色空间要求具有多功能和多样化，例如绿地、湿地、广场、野生憩息地等。

　　在水资源利用方面，要求生态城镇在节水方面具备更为长远的目标，明确水循环战略；生态城镇的开发建设不会恶化水源质量，采用低冲击开发模式(LID)；必须实施“可持续的排水系统”（SUDS）和水景观开发利用规划。

　　在防洪风险管理方面，要求生态城镇以合理的工程与非工程措施相结合，有效应对雨洪威胁并尽可能保留自然斑痕。

　　在城镇设计方面，无论是街道、公共场所、公园或公共空间都应进行高水平、有特色的城市设计。基于“为生命进行建设的规范”和“街道设计原则”，无论是商业建筑或住宅都必须通过高质量的建筑设计；制定优秀的城市设计标准，有效指导生态城镇在开发建设过程中所带来的碳排放。

　　在公共服务设施建设方面，应尽可能吸引国家或区域一流的服务机构入驻生态城，迅速提升宜居水平。

　　在产业孵化方面，吸引一流大学设立专业院校，形成人才集聚、持续研究、企业孵化衍生的中心；设立专门基金吸引一流目标企业入驻。逐步形成企业集群（Cluster）。

　　在节能减排方面，设置入城产业的单位碳排放门槛。

　　“环保橱窗”——德国弗莱堡

　　让我们来看一个生态城市建设的范例——德国弗莱堡。

　　1996年，弗莱堡市议会决定至2010年，将城市二氧化碳排放量降低25%：通过采取一系列措施，交通和能源部门的废气排放得到明显控制；居民用电中，核能发电的比重由原来的60%减少到低于30%；近50%的用电来源于热电联供方式。至2030年，将二氧化碳的排放量再降低40%。弗莱堡决定将本地区能源供应公司巴登诺瓦股份公司所上缴营业税的10%（120万欧元）专门用于气候保护项目（主要用于交通和房屋建造项目）。

　　弗莱堡城市领导者的环保意识很强，他们认为作为绿色之都，弗莱堡的理念应该是世界视角的。现在弗莱堡已经成功地把绿色理念扩散到全世界。如今，环保经济早已成为弗莱堡最重要的经济支柱之一，弗莱堡的概念、规划和技术都已经形成了巨大的品牌。

　　正因为他们的绿色理念，弗莱堡很早就吸引成立了大批私立或者公立的科研中心。如德国弗劳恩霍夫研究院太阳能系统研究所等，是弗莱堡从事可再生能源研究的核心单位。

　　此外，弗莱堡市建立了交流学习机制。弗莱堡的国际太阳能技术博览会（Intersolar）自从2000年首次举办以来，已经发展成为欧洲太阳能技术领域最重要的博览会。国际太阳能技术博览会连续八年成果辉煌。2007年曾创3.2万名参观者的纪录。

　　在市民参与运动方面，阿尔堡宪章于2004年通过。弗莱堡市在2006年签署了该宪章并承担以下义务：与居民共同寻求降低能源消耗、提高可再生能源比重的发展模式；将气候保护与能源、交通、贸易、农林业的发展和垃圾处理等相结合。

　　在绿色产业经济形态方面，目前在弗莱堡约有1万人从事于环保和太阳能领域，两个领域有企业1500多家，不仅每年创造产值5亿多欧元，而且也为创建城市良好形象作出了贡献。

　　为了保护城市资源，弗莱堡市自然与风景规划（至2020年）目标明确的自然保护措施包括扩大有价值的保护区，并将市辖区的生态群落联结成网等。该市在对土地使用和自然风景进行规划的同时，也进一步改善了对城市开放空间规划，为未来弗莱堡市的塑造奠定了基础。

　　此外，垃圾的分选处理在弗莱堡市早已蔚然成风。经居民分选后的垃圾装入绿、黄、红、蓝等不同颜色的垃圾袋和垃圾箱中，几乎带有传奇色彩。弗莱堡市居民每人平均扔弃的废物量，明显低于所在州和德国全国的水平。

　　弗莱堡市的交通规划政策也颇有成就。1982至1999年间，自行车交通占市内交通的比例由15%上升到28%。公交车交通占市内交通的比例从11%升至18%。私人汽车的使用比例则从38%降至30%。与德国其他大城市相比，弗莱堡的私人汽车拥有比例最低，每1000人平均拥有423辆汽车。

　　以绿色和舒适惬意著称的弗莱堡市拥有众多的绿化带，其总面积达500公顷，从城郊一直延伸至市中心。二十余年来，城市绿化带的经营管理，以最大限度地控制人为影响为出发点，放弃使用农药，只种植本土乔木和灌木。

　　在能源革新计划方面，弗莱堡城建项目在设计之初，即须考虑充分利用太阳能节能等问题。在造价相同或升高不超过10%的情况下，房主须以合同形式确认采用对环境负面影响最小的能源供应方式。

　　弗莱堡市的可持续发展道路具有高效率、勇于创新、经济与生态效益双赢、兼顾社会和谐发展等特点。面向未来，走可持续发展道路，搞活经济，繁荣学术与科技，保障居民生活质量和增强对未来的信念，是城市今后的发展目标。如今，这座绿色城市已成为德国和欧洲的“环保橱窗”，成为众人赞誉与学习的榜样。

　　（作者系国务院参事、住房和城乡建设部原副部长。本文根据作者在2019年中国城市大会长三角峰会上的演讲整理。）