现代化的国家治理，既要按产业或领域实行自上而下的纵向治理，也要有不同空间单元的空间治理。党的十八届五中全会提出，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。这是中央首次明确提出空间治理。

　　全国主体功能区规划确定的城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区以及国家公园、自然保护区的功能不同，治理思路和重点也应该不同，不能简单应用同一政策。纵向的自上而下的治理要求，如环境治理、生态保护、地方政府隐性债务化解、金融风险防范、棚户区改造、僵尸企业处置等都是正确的，但不同地区情况不同，不能也不应该采取完全相同的治理方式与方法。

　　空间治理不同于现有的对地方事务的自上而下的管理，而是在国家基本制度和大政方针的基础上，根据不同空间的主体功能定位，实现人口、经济、资源环境的空间均衡以及各项工作精准落地的治理模式。

　　空间治理要寻求

　　可持续的、均衡的发展

　　要实现空间发展，就要在一定的空间内，实现经济发展、人的全面发展、可持续发展三个发展的均衡。

　　不同空间，三个发展的内容和强度是不一样的，比如北京可以强调经济发展，三江源地区则应该强调生态环境保护。一个空间里面，既要有财富增加，又能公平惠及所有人，还能保持自然再生。空间发展是生态文明意义上的发展，生态文明是一种新的文明境界和社会形态。要用生态文明的元素改造工业文明，为人类社会最终走向生态文明作出我们这一代人的努力。空间发展的空间尺度可大可小，大的如长三角地区，小的可以到一个城市、一个县、一个区。

　　为什么要提空间发展？主要是因为目前我国存在着空间发展的“四大结构失衡”：

　　一是经济与人口失衡。部分城市内，一些群体消费力有限，消费力有限就制约了生产能力扩张。这不仅涉及空间失衡问题，同时还涉及未来产业发展的问题。

　　二是财力与人口失衡。现在各国人均财富支出差距比较大，意味着公共服务、基础设施、生活水平差距是很大的。

　　三是土地与人口失衡。具体表现为城乡之间，人口在向城市集中，但农村建设用地却难以进入城市，带来农村宅基地闲置和城市居住用地短缺；城市之间，一二三线城市土地配置与人口流动配置不合理，一线城市居住用地少，地价过高、房价过高，部分三四线城市人口流出，而居住用地仍在增加。

　　四是经济人口与资源环境失衡。过去城市规划是按照行政区，而不是按照城市群或者经济区来推动城市化。在这种思路下，城市行政区就会摊大饼，造成功能集中于主城区，开发强度过高，生态空间锐减，污染严重。

　　此外，还要顾及空间的均衡性，即人口、经济、资源环境如何在一个空间实现均衡。在我国部分城市内，空间发展还不是很均衡，而这种不均衡造成的各地区之间经济发展的分化，可以通过改革来解决问题。

　　空间治理

　　要解决空间失衡问题

　　空间治理的对象，就是空间发展，就是协调经济发展、人的发展、可持续发展，解决空间失衡问题。同时，空间治理并不是一个单纯的生态环境治理。党的十八届五中全会把空间治理写进了生态文明建设，而生态文明不仅仅指生态保护问题，更多讲的是要把生态文明的理念和原则贯穿到经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的各个方面和现代化治理的各个环节。

　　空间治理的单元，可以从不同角度去看，比如单从社会治理来看主要是行政区单元；从空间发展来看，主要是主体功能区单元，这个单元可能很大，也可能就是一个自然保护区；从生态环境治理本身来看，主要是自然生态系统和环境流域单元或空域单元。

　　空间治理的目的，是实现经济、人口、资源环境的空间均衡，同时经济发展、环境优良、民生改善，社会公平。

　　推动空间高质量治理

　　高质量发展，既要有产业的高质量，也要有空间的高质量。

　　空间治理途径或任务有以下几点。

　　第一是要推进形成主体功能区。主体功能区从2005年“十一五”规划建议提出来后，逐渐形成了全国主体功能区规划，并进一步上升到战略和制度。目前，这个制度正在落实，各地区也在严格按照主体功能区定位来推动发展。

　　第二是各地区都要重视提供生态产品。过去讲工业、农业，并没有重视提供生态产品。各类主体功能区，包括城市化地区，应该充分重视提供生态产品，同时要大幅度降低开发强度，把更多的空间留给绿地。也就是在发展经济的同时要重视保护和修复生态环境，增强生态产品的生产能力。

　　第三是优化空间结构。主要指实行用途管制，对基本农田、生态空间的占用进行管制；建立开发许可权制度，同步鼓励生态修复、耕地复垦、实现开发权交易；优化城市、农业、生态空间结构；优化工业、居住、公共服务、基础设施的空间结构。

　　第四是编制实施空间规划。空间规划是以空间发展为对象的规划，是空间发展的指南，是各类开发建设活动和约束开发行为的第二准则。

　　第五是统筹生态环境治理。首先要建立生态环境治理的空间单元，比如四川盆地的空间治理、大气治理要建立在什么样的空间单元基础上，包不包括重庆和其他西部地区，还是就在成都行政区范围之内？还有各地区都面临的水的共治问题，如水资源、水环境怎么统筹治理的问题等。

　　第六是基础设施互联互通。目前，我国在城市规划建设中，一小时经济圈建了不少，但是经济圈内部软件差距还非常大，需要重点建设基础设施。

　　第七是统筹使用财政转移支付。第八是实行差异化考核评价。第九是组建协调办公室，对跨行政区的空间治理要有专门的机构。

　　（作者系全国政协常委、经济委员会副主任，中央财经委员会办公室原副主任。本文根据其在第十四届“清华大学公共管理高层论坛：高质量发展与现代治理体系”上发言整理。）