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推动国家公园生态价值化

http://www.chla.com.cn 2019-11-04 来源:学习时报 作者:李款 发表评论(0)

  国家公园作为一种特殊的公共游憩空间实体,其建设的目的是保护生态系统和自然之美,它具有自然遗产资源全民共享、自然和生态环境保护、国民认同感培育等多种功能,被认为是自然生态资源资本保育的制度保障。为了更好地推动生态产品的价值转化,需要从生态资源挖掘生态产品,构建生态产品的价值转化机制,打通生态保护、生态产业转型和生态富民三大通道,实现生态环境保护、绿色发展、民生问题改善的共赢局面。

  国家公园生态价值转化为经济价值的实践探索

  国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。目前,国家层面共批准了10个国家公园体制试点,分别是三江源、祁连山、东北虎豹、大熊猫、神农架、湖南南山、钱江源、武夷山、普达措、海南热带雨林国家公园。由于国家公园是全国主体功能区规划中禁止开发区域,其自然资源开发利用受到严格限制,生态价值转化为经济价值的路径较窄,主要在生态补偿和特许经营两个方面作了有益探索。

  生态补偿探索。生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,用经济手段调节相关者利益关系,促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。目前,国家公园生态补偿主要以纵向生态补偿、横向生态补偿和其他生态补偿3种方式进行。

  纵向生态补偿是指补偿者和受益者具有行政隶属关系,如三江源国家公园区域社会发育程度不高,国家公园范围内玛多、治多、曲麻莱和杂多4县90%的财政支出来自中央转移支付,用于生态管护公益岗位制度、草原奖补政策和生态公益林补偿制度的支出,推动牧民由草原利用者向草原管护者转变,促进了人与自然和谐发展。

  横向生态补偿是指补偿者与受偿者之间不具有行政隶属关系的生态补偿。目前,国家公园横向生态补偿还处于探索阶段,如钱江源国家公园地处钱塘江上游,2017年12月,浙江省财政厅等四部门印发了《关于建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施意见》,对生态补偿的基本原则和主要内容作了规定,但实施意见的落地仍在探索之中。如三江源国家公园管理局组织编制了《建立长江、黄河、澜沧江流域省份协同保护三江源生态环境共建共享机制研究报告》,但具体落实还需中央部委支持。

  国家公园其他生态补偿主要是指募集资金、对口协作、产业转移、人才培训等方式。目前,国家公园其他生态补偿方式主要是募集资金,也开展了相应实践。例如,三江源国家公园管理局组织成立了三江源生态保护基金会、神农架国家公园管理局组织成立了神农架金丝猴保护基金会。但总体来讲,募集资金规模较小,如三江源生态保护基金会2018年全年募集资金及实物折价仅500多万元。总体来讲,国家公园生态补偿资金来源较为单一,主要依靠中央转移支付和地方财政支持,急需多元化的资金补偿方式,减轻中央和地方政府财政压力。

  特许经营探索。国家公园特许经营是指国家公园管理机构作为特许人将国家公园范围的公共资源、公共物品的经营权许可给被特许人经营,被特许人向国家公园管理机构支付特许经营费,是一种权利授予行为。目前,国家公园特许经营主要有立法、政策和实践三个方面的探索。

  在立法方面,《三江源国家公园条例(试行)》《武夷山国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》等地方性法规均对特许经营作了不同程度的规定,如“三江源国家公园建立特许经营制度,明确特许经营内容和项目,国家公园管理机构的特许经营收入仅限用于生态保护和民生改善”“神农架国家公园游憩展示区内生态体验、交通、住宿、餐饮、商店及文化产业等经营项目实行特许经营”“武夷山国家公园内的九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等营利性服务项目实行特许经营制度”。

  在政策制定方面,国家公园制定了详细的特许经营管理办法,如《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法(试行)》《神农架林区政府特许经营管理权管理办法》等已印发施行,《武夷山国家公园营利性项目特许经营管理办法》《三江源国家公园产业发展和特许经营专项规划》等已进入征求意见阶段,对国家公园特许经营的基本原则、项目范围、准入机制、具体期限、特许经营费、监督管理作了细致的规定。

  在实践方面,国家公园特许经营主要以生态体验(生态旅游)为主,但特许经营的项目内容、项目收入因地理区位不同有较大差异。例如,2019年,三江源国家公园澜沧江源园区昂赛乡设立了牧户自然观察营地,接待自然体验团,预计今年收入能达到100万元。2018年,武夷山国家公园累计接待游客388.02万人次,实现经营总收入3.5亿元。2018年,神农架国家公园接待游客1500余万人次,实现经济收入42亿元。尽管国家公园特许经营能够实现生态价值转化为经济价值,但国家公园体制仍处在探索阶段,国家层面无相关立法。因此,国家层面亟须推动国家公园立法,为国家公园特许经营提供法律支撑。

  国家公园生态价值转化为经济价值的启示与建议

  国家公园等自然保护地的生态产品不仅具有原生态、纯天然的特质,而且其生态资源和产品具有显著的稀缺性和有限性。基于此,其生态产品在价值实现的过程中,要根据国家公园体制试点之间的地理情况差异,探索不同模式,实现国家公园生态价值转化为经济价值。

  加强科技创新,催生新的业态。国家公园规划要纳入到“多规合一”的体系中,通过绘制国家公园的森林资源图、土地现状图、行政区划图、动植物资源分布图等基础图件,为国家公园的规划做好基础工作。其中,传统利用区和科教游憩区则要做好“旅游+”的规划创新,形成国家公园外围片区的规划联动和协同。在欠发达国家公园地区利用高分辨率遥感卫星影像监测野生动物的迁徙时间、迁徙路线、集群状况、所处位置等,挖掘高品质生态景观,提升生态体验质量,通过智慧化创新提升游客的体验感。

  推动国家层面国家公园相关立法。在新形势下,国家公园体制改革的部署和政策导向非常明确:是生态文明体制改革的重要组成部分,其推进也是整体性、系统性的。在国家公园立法中,充分吸纳国家公园特许经营地方性政策法规,明确国家公园特许经营项目开设原则(保护优先)、项目范围、收费标准、社区参与、准入和监督机制等。

  探索将生态高地转化为经济洼地。在经济发展过程中,人们把“水往低处流”这种自然现象引申为一个新的经济概念,叫“洼地效应”,就是利用比较优势,形成独特竞争优势,吸引外来资源向本地区汇聚、流动,促进本地区经济和社会的快速发展。在欠发达国家公园地区加大中央转移支付力度,探索农村电商经营模式,加强基础设施建设,支持国家公园道路和小型机场建设,增强与经济发达地区的连通性。

  探索发行生态彩票。彩票作为一种公共物品的自愿供给方式,为我国体育和福利事业发展提供了资金支持。当前,我国生态文明建设资金主要来源于政府,在多元化生态补偿方式遇到瓶颈的情况下,生态补偿亟须寻找一个新的稳定融资渠道,以保证生态产品的有效供给。彩票作为公共融资渠道之一,已被多个国家采用。借鉴福利彩票与体育彩票的发行经验,发行生态彩票为我国生态文明建设筹集资金,将成为缓解政府融资压力、推进我国生态文明建设进程的有效方式和重要途径。因此,在国家层面(自然资源部或国家林业和草原局)可考虑发行生态彩票,弥补现有生态补偿资金渠道单一的现状,建立长期稳定的资金保障机制。

  推进生态产业化建设。探索成立生态银行,通过对碎片化与分散化的生态资源进行收储、整合、优化,结合绿色产业发展和新业态新模式,引入市场化资金和专业运营商,形成规模化、专业化、产业化运营机制,推动绿色产品和生态服务资产化,让绿色产品、生态产品成为生产力,从而打通资源变资产、资源变资本的通道。前期可探索政府资金注入为主的金融模式,将国家公园矿产资源作为抵押银根,建立国家公园森林资源增量作为货币流通量的金融体系,推动生态修复产业发展,实现生态价值和经济价值增值为目标导向的产业资本运动过程。后期可探索将生态银行推向市场,如推动相关法律修改,由生态责任个人或企业向生态银行缴纳资金,将排污权交易、水权交易、碳汇交易、能权交易等纳入生态银行管理范畴,推动自然资源和生态产品交易市场化建设,完善生态价值转化为经济价值的市场化机制。

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