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治理“大城市病”:城市规划的国际经验

http://www.chla.com.cn 2019-11-14 来源:财新网 作者:任泽平 熊柴 鞠辰 发表评论(0)

  当前国家之间的竞争日益表现为城市之间,特别是具有全球影响力的世界城市之间。在中国城市化快速推进的过程中,许多城市出现资源紧张、交通拥堵、环境污染等“大城市病”,严重制约城市竞争力提升,核心原因在于城市规划等治理能力不足。我们对国际代表城市的规划经验教训进行了梳理总结,为中国城市规划实践提供参考。

  一、城市规划的逻辑与发展脉络

  (一)城市规划服务于并引导城市发展,是确定城市性质和规模、规划土地使用、协调空间布局以进行各项建设的综合部署,也是城市治理能力现代化的综合工具。城市规划主要考虑人口、经济和环境变化等因素,目的在于促进产业发展、改善城市环境、改进城市治理、提高城市运行效率。

  (二)现代主义城市规划理论发展经历了有机疏散、功能分区、标准化和功能复合四个阶段。1898年英国霍华德《明日的田园城市》提出“有机疏散”理论,用卫星城建设取代城市“摊大饼”式扩张。1933年法国柯布西耶的《雅典宪章》构想集中现代化城市,针对当时大多数城市工业和居住混杂导致的拥堵、居住环境问题,提出居住、工作、娱乐、交通等功能分区概念。1969年英国麦克劳林提出标准化规划模型,输入变量即可导出方案,帮助城市快速建设复制。1977年国际建筑师协会《马丘比丘宪章》提出“社会文化论”,反对明确功能分区,提倡构建以人的社会活动为核心、功能复合的城市环境。

  二、城市规划的国际经验

  (一)伦敦:现代城市规划和“大城市病”治理先行者

  伦敦是全球最早的现代化城市,城市规划经历了规范公共卫生和建筑标准、建设卫星城、复兴内城、建设紧凑型可持续发展城市4个阶段,过程中设置绿带、建设卫星城等方案曾对世界城市规划产生深远影响。

  城市早期以疏解为主,通过新城运动解决中心区拥挤问题,先后规划人口2.5-8万的卫星城、20-30万的新城疏解产业和人口;后期以促平衡发展为主,规划外伦敦、内伦敦和中央活动区3个圈层,对应不同的发展策略。伦敦通过发展内城和中央活动区、工业码头用地向商服用地改造等,将衰落的工业、航运业区成功转化为金融、商业区。伦敦的工业化和人口暴增曾引发空气污染、交通拥堵等“大城市病”。为治理城市问题,在环境方面,通过外迁工厂和增加城市绿化等改善空气质量,近十年PM2.5年均值在13-16μg/m3之间。在交通方面,2003年起试行征收拥堵费、鼓励公共交通出行,到2012年公共交通出行量增长39.5%、汽车使用量下降5.2%,拥堵明显改善。

  (二)纽约:致力成为以市民为中心、强大公平的世界城市

  纽约城市规划经历了框架布局确定、区划法案颁布、郊区化发展、再聚集、多元发展5个阶段,通过大都会区域协同发展、中心区轻工业区向商住综合开发区转变等内城复兴策略,实现从制造业城市向金融、文化产业为中心的服务型城市转变。

  当前纽约规划的核心是打造经济不断增长、环境可持续和公正的宜居世界城市,主要举措包括:其一,通过持续增加就业机会、完善教育医疗保障体系提高城市公平程度;2018年纽约市就业岗位达450万个、医保覆盖率达88.2%(2017年)、免费学前教育惠及7万儿童。其二,发展繁荣、有活力的社区,包括增加公园广场、文化设施、社区商业和建设步行友好街道,2015年纽约步行出行比例达38%,远高于伦敦的21%、东京都的25%。其三,加强公共交通设施建设,提升出行效率;规划2050年低碳出行比率从2015年67%提升至80%。其四,重视气候变化对城市生活的影响,发展弹性城市,包括建设海绵城市、强制推行洪水险、减少温室气体排放等。

  (三)东京:“环线+放射线”轨道网络连接的多中心城市

  东京圈的城市结构规划从早期“一极集中”逐渐转向当前“多中心多核”结构,过程经历发展卫星城、建设7个副都心,拓展多中心都市圈3个阶段,通过引导工业、教育和部分商务功能向都市圈内转移,提高中心区商服用地比例,实现城市从工业中心向全球金融、贸易中心布局的转变。东京圈便捷的轨道交通网络链接起多个中心,形成了“环线+放射线”的布局,以“山手环线”为中心,向郊区放射近20条通勤线,承担东京圈旅客运输量约6成;但由于职住分离,2015年东京都昼夜人口比高达118%,局部拥堵仍然突出。20世纪60年代东京也曾出现严重空气污染,政府通过产业转移、生产排放治理和汽车尾气治理等有效应对。

  (四)新加坡:公共交通系统为骨架的高密度可持续发展城市

  新加坡人口密度达7816人/km2,居世界第3位,规划的核心是在有限土地资源下促进城市可持续发展。

  规划主要有3个特点:一是前瞻性、延续性强。1971年新加坡确定25个卫星镇环绕中心湾区的城市布局、公有土地制度、生态城市策略,并在此后近50年3版规划中不断优化落实。新加坡通过高附加值工业、物流、科研、商业园区的建设,CBD区和新滨海湾中心区拓展,机场港口和轨道等基础设施提升,促进从工业中心向国际金融、商业中心转变。二是以公共交通系统为骨架规划卫星镇,步行10分钟生活圈覆盖率近100%。三是高度关注经济发展与环境保护的平衡。包括重视绿地规划,城市植被覆盖率超80%;环保立法与执行严格;优化生产能耗,过去13年单位GDP能耗已降低25%。

  (五)莫斯科:从单中心、工业优先转向多中心、商业服务型城市

  莫斯科城市规划经历了确定基本布局、发展多中心、改善城市环境3个阶段。1935年以建设社会主义首都为目标,确定放射状同心圆形态和工业优先的布局,北京、上海等城市早期曾受该版规划深刻影响;后转向构建多中心城市,将全市划分8个人口60-100万之间的规划区,疏解中心区非首都功能。苏联解体后莫斯科通过外迁工业、建设商服和文化科研设施实现向商业服务型城市转变,并通过大力改善城市生态、交通基础设施塑造方便市民生活的城市环境。由于莫斯科人口目标不断被突破、单中心和工业优先布局模式导致城市摊大饼式扩张、工业居住用地比例失调和交通拥堵等一系列问题。虽然莫斯科在1999、2010年规划中提出多项调整和整改措施,但治理大城市病任务依然艰巨。

  作者任泽平为恒大集团首席经济学家(副总裁级)兼研究院院长

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