导读

　　1月17日，自然资源部办公厅印发《省级国土空间规划编制指南（试行）》，规定了省级国土空间规划的定位、编制原则、任务、内容、程序、管控和指导要求等，为省级规划编制提供了基本依据。

　　作者：

　　郑筱津 中国城市规划学会总体规划学术委员会委员、清华同衡规划设计研究院副院长、教授级高工

　　江艺东 清华同衡规划设计研究院总规三所所长助理，注册城市规划师

　　汪 淳 清华同衡规划设计研究院总规中心副主任，注册城市规划师

　　本轮省级国土空间规划期限为2020-2035年，正好是我国经济社会深刻转型的重要时期，人口城镇化、生态文明建设、生产力布局、区域交通格局等都将发生大的变化。在规划编制中，不能拘泥于当下，就本省论本省，就空间论空间，应从更长时间和更大范围认真研究以上四个方面的发展规律和演变趋势，在此基础上结合省情才能提出本省在国土空间开发保护格局构建、资源要素保护利用、设施配置、国土整治、区域协调与规划传导等方面的科学规划应对。

　　一

　　人口增长、分布和结构趋势发生重大变化，应优化人地关系，合理确定省域空间资源需求和公共服务配置标准

　　趋势一

　　人口增长进入转折期，城镇化率增速趋缓

　　全国总人口预计在2030年前后达到峰值14.4亿左右，人口城镇化率逐步进入年均0.75个百分点的中低速增长阶段[1]。到2035年，全国约新增2.2亿城镇人口[2]，其中50%来自乡城迁移。

图 1：中国1950-2050年人口总量预测

表 1：2035年我国城镇人口及城镇化率预测[3]

　　趋势二

　　人口流动进入调整期，重塑区域和城乡人口分布格局

　　预计到2035年，新增城镇人口80%集中在19个城市群，城市群内城镇人口将达到6.9亿，占全国城镇人口66%；城市群内44%左右的城镇人口集聚在都市圈，占全国城镇人口1/3 [4]。而都市圈外围中小城市（不含县城）吸纳城镇人口作用下降，在中西部、东北地区尤为明显。全国目前约有180个城市存在人口总量/密度下降的趋势[5]，城镇收缩现象将持续存在。乡-城人口流动减弱且就地近域流动增强，部分有发展优势县城有潜力成为吸纳农业转移人口的另一个主阵地。

图 2：全国城市群内部人口流动图（2017年）

数据来源：国家新型城镇化大数据公共服务平台，清华大学新型城镇化研究院

　　趋势三

　　人口结构发生较大变化，亟待解决新市民、老年人等特殊群体的差异化需求缺口

　　规模超过1亿的农业转移人口的市民化需求亟待解决。2035年我国65岁以上老龄人口将占总人口23%左右[6]，深度老龄化对劳动力保障和养老设施等社会保障体系供给的影响不容忽视。

　　规划应对一

　　基于人口增长和分布新趋势统筹省域空间资源配置，针对以下四类地区采取差异化的用地管控方式和配置标准。一是应将都市圈作为引领省域发展龙头，重点保障都市圈内的重要功能区、一体化发展重点地区，提升公共服务设施和人居环境品质；二是结合就近就地城镇化要求，提升发展条件好的县城吸纳农业转移人口能力，提高就业、公共服务与基础设施水平；三是对工矿资源城市、人口外流城市等人口规模收缩地区明确城镇空间减量措施；四是结合乡村振兴要求对乡村地区分类施策，保障重点村、特色村人口和产业需求，有序整合腾退空心村。

　　规划应对二

　　结合人口结构和需求变化引导公共服务设施配置标准的精准化调整。探索建立以人为核心的社保、财政、土地等跨区域的协调机制，对于外来人口流入较多的城市，建议按照管理人口规模增加公共服务设施供给。推进都市圈内按照统一标准配置和统筹医疗、养老、文体等重大公共服务和民生设施。

　　二

　　生态文明建设提出新要求，应因地制宜，探索特色化省域山水林田湖草海与城乡建设协同治理模式

　　趋势一

　　全域全要素推进山水林田湖草海与城乡建设的综合整治和协同治理，成为新一轮国土空间规划落实生态文明建设的重要抓手
不同省份因自然禀赋、发展阶段和国土空间格局现状特点的差异，在国土空间开发和保护之间存在着不同类型和不同程度的矛盾冲突，应在规划中提出针对性、差别化的解决措施。

　　趋势二

　　长江经济带和黄河流域高质量发展战略提出了以流域为重点单元推动生态文明建设的新要求

　　“共抓大保护，不搞大开发”的要求为流域生态文明建设和协调发展明确了方向，也为省域层面提高生态治理能力提供新抓手。

　　规划应对一

　　针对生态保护要求和资源环境承载力的差异，探索特色化的省域山水林田湖草海与城乡建设综合整治和协同治理模式。城乡开发建设和管理模式应与相应的重要生态功能区保护要求和资源环境承载力相匹配。在青海等生态脆弱省份，应采用“点上开发，面上保护”的方式，重点加快构建自然保护地体系，加强对各类生态空间保护要素、行为和准入规则的管控。在平原地区和农业大省，应重点协调好耕地占用或不实耕的矛盾，积极推动农村实施田水路林村整治、高标准农田建设工程和农村人居环境治理。在城镇密集地区，应加强全域系统性生态修复和国土整治，特别是城乡低效用地整治，强化区域重大生态廊道、生态保护红线的落地与管控，避免城镇无序蔓延。在滨海地区，应协调海陆管控要求，保护优化海岸线功能，构建陆海统筹的空间布局模式。

　　规划应对二

　　突出生态和安全保障功能，系统推进生态修复、环境保护工程的统筹实施，促进绿色城镇化模式转型和流域协调发展。以流域为重点单元，整体推进源头生态保护与修复、内河水系整治、综合防灾、重大水利基础设施建设、农村环境整治、沿岸景观绿化、雨水资源综合利用等方面的系统性研究和工程集成。同时探索绿色城镇化发展模式，积极鼓励流域上下游之间开展多元化、市场化的生态补偿机制，逐步解决流域发展不平衡不协调问题，形成有机融合的高效经济体。

　　三

　　区域发展动力和生产力布局协作模式发生转变，应加强省域产业平台统筹整合，探索特色产业空间的差异化管控

　　趋势一

　　区域发展动力更加多元

　　新型工业化仍是大部分地区的主导动力；科技创新成为发达地区产业结构演进新动力；消费需求升级推动文旅产业发展，并转化为拥有这些特色资源地区的新动力；发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，成为生态敏感和脆弱地区解决保护与发展矛盾的新路径。

　　趋势二

　　区域产业分工协作模式转变
生产成本的空间差异、通信技术进步和应用促使制造业、部分专业生产性服务由核心地区向外围扩散。下表中河南省各城市的制造业和服务业的发展历程就比较明显地反映出这种趋势。

表 2：河南地级市制造业和服务业区位商变化

　　规划应对一

　　加强省级层面产业空间资源统筹和整合。在空间资源分配上应重点向落实国省战略的重要产业功能区倾斜，加强对省域核心城市与外围城市产业协作空间布局的引导。同时以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为引导，提出省域产业空间布局统筹整合要求。比如长江经济带沿线和山东、内蒙古、新疆等省份，都需要加强省级层面能源化工园区的管控和引导。

　　规划应对二

　　加强生态和文化等特色魅力地区的差异化空间管控和引导。坚持文化遗产保护传承和创新利用相结合，以国家文化公园和重要文化遗产为主体构建省级文化空间格局。以自然生态资源价值转化为引领，探索人地和谐的生态产业模式，创造更多优质生态产品。严格遵守底线管控要求，制定差异化空间用途管制，实现特色魅力地区的整体保护和高质量发展。

　　四

　　高铁建设带来时空格局和生产生活方式变化，应通过优化重大交通设施资源配置促进省域交通格局与国土空间的协同增效

　　趋势一

　　高铁淡化了空间距离，强化1小时交通圈、同城生活圈

　　工作在大城市、生活在小城市成为可能，城市间联系加强。特别是都市圈中心城市与周边城市的人口经济联系强度和一体化发展程度，随着高铁系统完善而不断增强。

　　趋势二

　　高铁马太效应强化核心-边缘结构，沿线城市强则更强、弱则更弱

　　各类资源在交通节点、交通干线、交通圈内重新分配，绝大多数枢纽城市将进一步集聚资源要素，其他城市则面临被虹吸困境。

图 3：2016年中原经济区范围内人口、经济联系强度

（数据来源：2016年腾讯迁徙数据、龙信企业间投资数据）

　　规划应对一

　　充分发挥交通设施对要素流动的促进作用，积极应对高铁建设对部分地区可能造成的影响。重点关注以省域中心城市为核心的半小时/一小时高铁通勤圈，通过圈内综合交通设施一体化促进产业和用地一体化发展。对可能受到虹吸影响的城市进行合理预判，通过缩小其与核心城市的公共服务水平差距、提升特色产业发展和就业吸引力、建立与核心城市合作机制等诸多举措尽量减少负面影响。

　　规划应对二

　　优化资源调配，加强交通设施与空间布局匹配性，提高整体运行效率。对于武汉、郑州等重要交通枢纽城市，要重点保障重大交通廊道、枢纽及配套用地的供给。加强多种交通模式高效衔接，布局或预留保税区、产业区、物流区等重要功能区，引导各类资源向重要交通枢纽地区集聚，将交通优势转化为枢纽经济优势。

　　结 语

　　面对人口城镇化、生态文明建设、生产力布局、区域交通格局等方面的这些新趋势和新要求，应积极主动应对，认真研究这些趋势变化可能对省级国土空间规划带来的影响，提出既符合长远趋势和客观规律，又契合省情的国土空间开发保护格局和规划举措，切实体现省级国土空间规划的战略性、协调性和综合性。

　　[1]面向现代化的新型城镇化战略研究，清华大学新型城镇化研究院，2019年

　　[2] 走以人民为中心的城镇化中国道路 ——中国城镇化大势与对策研究，清华大学中国新型城镇化研究院，2019年

　　[3] 面向现代化的新型城镇化战略研究，清华大学新型城镇化研究院，2019年

　　[4] 中国城镇化战略研究（2021-2035年），清华大学新型城镇化研究院，北京清华同衡规划设计研究院，2018年

　　[5] 龙瀛.收缩的城市，2018年

　　[6] 面向现代化的新型城镇化战略研究，清华大学新型城镇化研究院，2019年