省级国土空间规划中景观风貌规划方法的思考

2020-03-25 10:26:59    作者:黄少宏 徐有钢     来源:中国城市规划学会

  自然资源部新近发布了《省级国土空间规划编制指南(试行)》(以下简称指南),使省级国土空间规划的编制有了依据。《指南》提出“以人民对美好生活的向往为目标,坚持增进人民福祉,改善人居环境,提升国土空间品质。建设美丽国土,促进形成生产、生活、生态相协调的空间格局,实现高质量发展,满足高品质生活”。如何在省域空间尺度实现“提升国土空间品质,建设美丽国土”是规划师们需要认真思考的新课题。

  我院2016年—2018年编制完成了《宁夏回族自治区特色风貌规划》(以下简称宁夏风貌规划),并在编制过程中与宁夏省级国土空间规划(试点)进行了充分衔接,取得了比较好的成效。因此,我们对《指南》中有关风貌规划的内容比较关注。

  一、省级国土空间规划对风貌规划有明确的技术要求

  《指南》中涉及风貌的相关表述主要有以下几方面的内容。

  一是历史文化与自然景观资源保护和利用:

  “构建历史文化与自然景观网络统一纳入省级国土空间规划。梳理各种涉及保护与利用空间管控要求,制定区域整体保护措施,延续历史文脉,突出地方特色,做好保护、传承、利用”。

  二是在指导性要求中提出:

  “运用国土空间地理设计方法,结合全域旅游,加强自然和人文景观的整体保护和塑造,充分供给多样化、高品质的魅力国土空间。探索绿水青山就是金山银山的实现路径,完善生态产品价值实现机制,提升自然资源资产的经济社会和生态价值”。

  上述表述虽未出现风貌规划的字眼,但“构建历史文化与自然景观网络”、“塑造高品质魅力国土空间”实际上就是风貌规划的任务范畴。省域尺度风貌规划具有的“大尺度、多要素、全覆盖”的特点,涉及国土空间保护、开发和利用,生态修复和国土综合整治等活动,包含自然地理、人文历史、社会环境等要素,涵盖生态、农业、城镇三大空间。这与我们过去以城镇为主要对象的风貌规划或城市设计相比提出了更高要求。

  二、国际经验借鉴与省域风貌规划的作用

  日本在城镇化率60%左右时,于2004年颁布了《景观法》,其目的是促进国家旅游业发展、实施国土美化政策、促进地方城市复兴,以此应对国民对良好景观环境的需求。该法规定美丽的“景观是国民共同的财富”,明确了国家和地方政府保护各类景观的责任和权限。景观范围包含城市景观和乡村景观,对自然风景、历史、文化、生计手段、经济活动等方面进行控制引导。

  意大利在城镇化率65%时,于1985年颁布《加拉索法》(景观法),该法设立背景是应对80年代意大利环境问题显现,该法将地形、地质、土壤、水系、植被、动物、历史以及考古等内容纳入规划编制与管理,其规划层次分国家—大区(省)—城市,规划范围为行政辖区。

  日本《景观法》涵盖城市、乡村和自然环境环境等物质空间,也包含历史文化的控制,对人与自然和谐发展、传承历史文化起到积极作用。意大利《加拉索法》值得借鉴的经验是多要素、全域性、分层管理,对生态空间和农业空间景观进行有效管理。

  伴随国土空间规划体系的建立,首先应在各级国土空间规划编制中完善风貌规划内容,形成逐级传导的管控机制;其次,逐步完善从省级风貌规划到市、县、乡镇、村庄的各级风貌规划、城市设计编制和管控体系,各级政府编制风貌专项规划、城市设计;最后时机成熟时实现对风貌的法制化管理。

  当前,省域风貌规划在全国基本缺失,是应尽快补上的短板,省域风貌规划的意义在于彰显地理景观特征、凝聚文化认同,实现景观风貌整体提升,增强区域竞争力;打破行政区隔阂、提炼和优化区域文化与自然资源结构、分区有序实施风貌管控,引导各市县特色化发展;以人的生活与经济活动区域和轨迹为重点,通过重点风貌要素建设,整合各类特色空间资源,实现各类景观风貌资源价值的总体提升,即实现“绿水青山”向“金山银山”转化。

  三、宁夏省域风貌规划的探索实践

  鉴于《指南》刚刚发布,因时间所限,笔者尚不能科学严谨谈及省级国土空间规划中有关风貌规划的具体技术和内容,但可将《宁夏风貌规划》项目的一些技术思路与同行分享。

  1、判断区域层面景观风貌管控重点,制定省级风貌规划技术路线和内容框架

  该规划以宁夏全域6.6万平方公里为规划范围。对于“跨区域、特征复合、大尺度”的风貌系统,如何在省级层面构建体系、提炼重点、协调各层级政府统一管控是该项目的重点和难点。

  通过系统梳理国内外案例,结合省级政府事权,规划将“强特色”和“控底线”两方面作为省级风貌管控的重点,制定“资源识别与价值评判、整体风貌系统构建、重点分区指引与要素通则管控、实施与管理”的技术路线。

国土规划中景观风貌规划方法的思考
 

  一方面,“以重点分区为抓手,塑造特色”,识别包括19座重点市县、19处风貌区和11条风景廊道在内的省级重点风貌管控区域,围绕特色定位、魅力空间、文化彰显、建筑控制、景观营造等方面进行特色风貌指引,重在“定边界、定特色、定结构”。
 

国土规划中景观风貌规划方法的思考

  另一方面,“以要素管控为抓手,守住底线”,构建包括4类生态空间、2类农业空间和5类城镇空间的“全要素”管控体系,围绕管控要点、文化保护、基础设施、生态修复等方面提出管控要求,重在“定类型、定标准、定负项”。形成“分区重点突出、要素体系完整,刚弹章法有序”的省级风貌管控方法。
 

国土规划中景观风貌规划方法的思考

  2、通过风貌资源“双评价”,识别区域风貌核心价值区

  规划建立“以地理特征为基础、以历史文脉为线索、以城镇村落为重点”的区域风貌要素评价思路,对全域风貌资源进行“价值度评价”和“感知度评价”,构建以“自然生态、历史人文、建成环境”三类要素为主的风貌资源价值评析体系,开展“要素分类、特色分区、价值分级”的综合评价,结合专家打分、市民风貌意向调查等方法,对评价结果进行修正,为识别风貌特征和省级重点风貌地区提供了重要依据。

国土规划中景观风貌规划方法的思考

  3、以特色风貌空间与人居环境融合为重点,带动资源价值升级和特色文化彰显

  宁夏特色风貌资源广域分布,地域特征明显,规划塑造“自然生态景观本底、重点风貌地区、重点风景道”点、线、面三类风貌结构要素,突出宁夏“秀美山川、塞上江南、神奇历史、魅力文化、锦绣丝路、绿色明珠”的全域风貌特色。

  规划强化特色风貌空间与城乡人居环境建设的紧密结合,梳理出“三片五区”城乡风貌单元,结合风貌资源和城乡聚落的分布特征,采取“城景融合、风貌走廊、国家公园”的差异化建设模式,通过区域绿道、风景道等多种组织方式串联成系统,实现了好风景的可感知和可记忆,促进“景观资源”向“景观资产”转变。

国土规划中景观风貌规划方法的思考

  4、探索“管控”和“实施”双导向的省级风貌规划实现路径 

  风貌规划往往弱在管理实施,本次规划明晰省级风貌规划与城市设计关系,重点加强与空间规划和城市设计体系的衔接,考虑省、市县、镇、村四级事权关系,通过将规划内容纳入省级管理细则、纳入法定规划、纳入年度项目计划的“三纳入”方式来进行落实和管理,将“技术”内容有效转化为“管理”和“实施”内容,从风貌实施的职责分工、项目库、行动计划、平台搭建等多方面明确省级风貌管理与实施机制。

  尤其在规划编制的成果阶段,与宁夏省级国土空间规划(试点)在空间结构和主体功能布局、三区三线管控政策、自然和人文资源体系保护、旅游和魅力高品质空间体系等方面进行紧密对接。在编制过程中,也注重与住建、国土、林业、农业、园林、风景区等部门充分沟通对接,探索了在宏观景观风貌领域与省级相关部门协调的工作组织机制。

  (作者单位:中规院北京公司)

编辑:liqing

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