建设部城建司副司长 王凤武

（2003年12 月25日）

同志们：

       仇保兴副部长在讲话中对今年建设部开展的全国国家重点风景名胜区综合整治工作作了高度的概括性的总结，肯定了综合整治工作的成绩，同时也指出了存在的问题，对下一步继续做好综合整治工作提出了明确的要求心下面，根据会议的安排，由我把今年全国风景名胜区开展综合整治的情况向大家作一个情况通报。
    为了贯彻国务院《风景名胜区管理暂行条例》，国务院2002年国发13号文件以及建设部等九部委2002年204号文件，从今年年初开始，在全国开展了国家重点风景名胜区的综合整治工作。这次综合整治是风景名胜区有史以来最为广泛、规模最大、取得成效最为明显的一次活动，这些成绩的取得是来之不易的，全国151个国家重点风景名胜区首先克服了前前后后持续了三个多月“非典”的影响，综合整治涉及的范围广、部门多，难免触及方方面面的利益，遇到各种阻力，在这种情况下，各地建设行政主管部门按照部里的统一部署和要求，成立了专门的班子，制定了详细的工作计划，针对风景名胜区普遍存在的共性问题以及各个景区存在的个性问题，认真地进行检查整改，成效是非常明显的。
    第一，加强学习，广泛宣传，提高认识，统一思想。这次风景名胜区综合整治工作要求不能走形式，不能走过场，采取的措施要切实有效，要扎扎实实、认认真真地解决多年来所存在的问题。开展这样广泛的综合整治活动，思想是行动的先导，没有正确的指导思想是很难完成综合整治的。为此，各地认真学习国务院《风景名胜区管理暂行条例》、学习国务院一系列文件、学习国务院领导多年来关于风景名胜区的重要批示以及学习温家宝总理在全国城乡工作会议上有关风景名胜区工作的重要讲话，通过学习，各地进一步提高了认识，统一了思想，充分认识到开展风景名胜区的综合整治工作是风景名胜区事业发展的要求，是贯彻党的十六届三中全会精神，是统筹人与自然和谐发展的要求。四川、贵州、湖南、江西、安徽、湖北、陕西等省区的建设行政主管部门都高度重视这次综合整治工作，首先要求做到提高认识，统一思想，形成全社会都来关心风景名胜区事业，支持和参与综合整治工作，创造综合整治的良好氛围。与此同时，各省区建设行政主管部门和风景名胜区管理机构通过召开座谈会、动员大会等形式，传达建设部《关于开展国家重点风景名胜区综合整治工作的通知》等文件精神，并利用通告报纸、电台、电视台、简报、宣传车、标语等多种有效形式，对风景名胜区保护管理的有关法律法规以及这次综合整治工作的重要意义进行广泛的宣传，在社会上引起了很大的反响。如湖北省大洪山风景名胜区通过媒体广泛开展了“一生无所求，只求大地一片绿”及“风景名胜资源不可再生、不可替代”、“风景名胜资源在旅游经济发展中的作用与地位”等宣传教育活动，并明确提出了“斧头锯子不上山，青枝绿叶不下山”的口号，收到了良好的效果，大大增加了风景名胜区干部群众的资源保护意识和法制观念，为风景名胜区综合整治工作的顺利开展打下了良好的基础。
    第二，加强领导，落实责任，狠抓落实。这次综合整治工作，省级建设主管部门发挥了很大的作用，功不可没，所以在这次表彰的先进单位中，有十个省的建设主管部门的城建处（风景园林处、规划处）受到了表彰。许多省的主管厅长亲自挂帅，成立了领导小组，负责整治工作的组织领导，对综合整治工作进行精心组织。重庆市以市政府办公厅名义下发了《关于转发市风景名胜区管理委员会办公室、市园林局（关于开展风景名胜区综合整治工作实施方案）的通知》，确保综合整治工作落到实处。还有的省建设主管部门在综合整治期间，分阶段地采取自查、抽查、各景区互查以及省级风景名胜区查国家级风景名胜区等方式检查综合整治的贯彻落实，用形式多样的检查督促，表扬先进，敦促后进，落实整治措施，督促各景区开展扎实有效地综合整治工作。各风景名胜区也都精心组织，加强领导，并按照整治方案，进行明确的分工，落实领导目标责任制，把整治的任务、目标和责任层层落实到单位和个人，形成上下齐抓共管，深人进行全面综合整治的局面。四｝；！省有的景区，通过层层签定责任书的形式，积极探索建立长期的管理机制，把综合整治的目标分解到人头、山头、片区、地段，一级带着一级干，一级干给“级看，级级有任务，层层有制度，确保了各项整治任务的落实，使这次整治工作取得了明显的成效。部里也进行了抽查，在抽查期间，我们看到绝大部分景区在短短的一年之内，面貌发生了很大的变化，形象焕然一新。
    第三，突出重点，狠抓落实，成果显著。在综合整治过程中，各地结合各自的实际情况，针对当前所存在的问题，开展目标明确、任务明确的整治工作。根据建设部关于综合整治的文件要求，对标志标牌设置、管理机构、核心景区划定、违规建设查处。建立健全管理制度的要求，制订了详细的整治工作计划，突出整治工作重点，明确整治任务和时间，分阶段对整治工作进行检查验收，有的是边检查。边整改，完应一项验收一项，及时建章立制，落实管理措施。下面，我就各地工作情况简要通报如下：
    （一）关于标志标牌的设置。在这次综合整治工作中，大多数风景名胜区管理部门严格按照建设部的《国家重点风景名胜区标志、标牌设立标准》的要求，根据各地的条件和特点，设置了标志、标牌。一些景区把标志、标牌的规范作为规范风景区管理的大事来抓，作为树立景区形象的大事来抓，精心设计、精心制作、精心选址。各种标志、标牌规范清晰。设置到位、庄重醒目，有的景区因地制宜，就地取材，设置了地方特色鲜明的标志标牌。如广东肇庆采用端砚为材料，青城山采用天然石材，都江堰采用青石板材，树立了标志牌。武夷山风景区在当地采用了重达40顿的石材用作人口标志。这些标志与周围环境浑然一体，具有浓厚的地方特色，已经成为风景名胜区的一大亮点。山东省泰山景区通过综合整治，对全山风景区所有的标志、遗产标志、交通标志、牌匾根联、服务引导七大类1000多个展示标牌全面进行规范。峨眉山设立了中英文对照的标志标牌468个，初步形成了与山体景观和谐统一的标牌体系。重庆的三峡景区，跨越8个不同的市县，市园林局克服各种困难，一个景区、一个景点地逐一落实标志标牌，在三峡国家重点风景名胜区的统一名称下，各自设立，取得了良好的效果。据部里对国家重点风景名胜区综合整治工作中标志、标牌设置统计，到十一月底，全国151处国家重点风景名胜区中已按要求完成标志设置的有122处，占国家重点风景名胜区总数的80.2％。正在设立暂未完成的7处，占总数的4．6％。全国国家重点风景名胜区已完成设置的标牌5387个。目前，部分风景名胜区的标牌设置工作仍在进行。
    （二）管理机构设置。通过对这次综合整治工作的检查，全国重点风景名胜区除了个别没有建立管理机构之外，绝大多数都设立了国家重点风景名胜区管理机构，管理机构一共有148个，占国家重点风景名胜区总数的98％。在这148个管理机构中，有厅级单位6个，其中正厅级单位3个，副厅级单位3个，正处级68个，副处级31个，正科级39个，还有个别的是在镇下面的股级单位或副科级单位。在这次综合整治过程中，许多省、地建设行政主管部门根据国务院《风景名胜区管理暂行条例》的要求，对国家重点风景名胜区的管理机构进行了规范。四川省、安徽省建设厅以规范管理机构人手开展综合整治，注重理顺风景名胜区管理体制。目前两省国家重点风景名胜区均设立了符合要求的管理机构，统一管理、依法行政。有的景区在这次整治工作中对管理体制进行了研究和理顺。如辽宁本溪水洞在原来风景旅游局基础上，市政府重新成立了风景名胜资源管理局，对所辖范围实行区域性管理，全面行使风景名胜区的保护、开发等职能。武当山风景名胜区在湖北省委、省政府领导下，对原有的管理体制进行了调查，明确风景名胜区管理机构在现有行政区划范围内，独立行使县级行政权力，在景区管理机构上，按照“小政府、大社会”的管理模式，实行政企分开，政事分开，实现管理、经营分离。这次综合整治  工作检查中可以看出，大多数国家重点风景名胜区  能够做到机构健全、政企分开、级别适当、管理到位。
（三）关于核心景区的划定。核心保护区是风景
名胜资源最集中的区域，也是风景名胜区自然景观。生态环境最为珍贵和脆弱的地域，是特别需要保护的区域。各地通过划定核心景区保护范围和制定保护规划，许多风景名胜区还确定了保护重点，明确了保护措施。贵州省结合风景名胜区资源分布特点和实际情况，在总体规划的指导下，在万分之一的图纸上划定核心保护区范围，省建设厅组织了审查，并按审定的范围进行标界立桩。据此次检查统计，中国目前有83个国家重点风景名胜区编制了保护规划，占国家重点风景名胜区总数的55％；正在编制的有25个，占国家重点风景名胜区总数的16．5％。围绕风景名胜区核心保护区的划定，许多国家重点风景名胜区安装了界桩，做到了保护范围明确，桩界清楚规范。泰山风景名胜区根据地形地貌特点，沿200米等高线划定风景区的范围，设立了196根界桩，在城乡和景区之间，筑起了遏止城市发展与自然文化遗产保护的有效屏障，通过划界，制止了蚕食景区的现象，也制止了城区向景区的蔓延。通过划界，做到城不上山，城不压山，城中见山，把城区与景区的分界由图纸落到了实地。四川石海洞乡按30米一个点，制作安装了280个界桩，划定了核心保护区。蜀南竹海将资源最为丰富的台地划为了核心景区，在显要地段立碑加以明确。
    （四）加大了对违法违规建设的查处。我国重点风景名胜区目前仍处在违规建设开发事件的频发期，从这次综合整治检查中反映出，各种形式的违法违规开发建设事件时有发生。因此，查处风景区内违法违规案件在整个综合整治工作中占有很大比重。各省区建设行政主管部门把风景名胜区内发生的违法违规事件的调查处理作为这次综合整治工作的重点和突破口来抓，有力地推动了综合整治工作的开展。一些景区严格按规划办事，做到凡是未列人规划的项目坚决拆除，敢于碰硬，啃硬骨头。通过这次综合整治，一些景区拆除了多年来应该拆除、因为种种原因而未能拆除的建筑物和构筑物，清除了一些钉子大户。比如说庐山拆除了建于山上的观景台，峨眉山拆除了金顶广播电视塔、气象招待所等一批影响景观的建筑。据统计，全国重点风景名胜区在综合整治工作中查处各类违法违规案件1686起，取缔违规商业摊点503个，拆除违规宾馆建筑20个，拆除各类违章建筑物、构筑物1782处。除此之外，还关闭非法采石场、挖砂场、小煤窑194处，关闭景区内违规旅游度假村3处，清除景区内通讯铁塔。电线杆、烟囱等106个。全国重点风景名胜区在这次综合整治工作中所投人的资金将近5亿元，恢复绿化10多万平方米。如庐山风景名胜区提出以优化环境、保护生态为中心的综合整治方案，坚持实施污水、垃圾。废气治理的“三大攻坚战”，先后投人资金5000多万元，实施“无烟山工程”，实行“煤改电、油改电”等工程，了减少景区的空气污染，还庐山一片碧水蓝天。
    （五）建立健全了管理制度。到目前为止，全国已有17个省、直辖市、自治区颁布了风景名胜区省级地方法规（风景名胜区管理条例）；39个国家级风景名胜区制定了风景名胜区管理条例和保护条例。四川省先后出台了《四川省风景名胜区管理条例》、《四川省风景名胜区建设管理办法》和《四川省世界遗产保护条例》、福建省颁布了《武夷山世界文化和自然遗产保护条例》，湖南省颁布了《武陵源世界自然遗产保护条例》。此外，还有一批风景名胜区地方法规正在制定和审批过程中。除此之外，许多国家重点风景名胜区还根据管理、保护和规划的需要，依据国家和地方有关法律法规，制定了各项管理制度，如黄山、峨眉山、青城山、庐山等景区通过综合整治，建立健全了教育培训、游览秩序、服务质量、安全消防、资源保护等方面100多项规章制度，逐步实现了由人管人到制度管人的转变，使景区管理走上科学化、规范化符度化轨道。
    综上所述，通过这次综合整治，国家重点风景名胜区在规范化管理、保护方面取得了明显成效，但同时部分国家重点风景名胜区工作中还存在不少问题，在理顺体制、法制建设、规范化管理和科学保护等方面，还有大量的工作要做。
    （一）部分风景名胜区标志、标牌设置仍然不到位。前面的统计数字说明，至今为止，还有一部分景区没有设置标志和标牌。在建设部组织的抽查小组，所检查的个别景区仍然没有按照文件要求设立国家重点风景名胜区的标志，属于综合整治不合格单位，必须限期整改。希望各省把这项工作认真地抓下去。标志标牌的设立是这次综合整治工作中的首要任务，是重中之重。检查中也发现，部分国家重点风景名胜区的标志标牌设置处于混乱无序的状态，有的树立“国家级风景旅游区”、“度假区”、“森林公园”、“XA级景区”等标志。标志名称混乱无序说明，有的风景区对国务院审定公布的国家重点风景名胜区的性质、功能和定位认识模糊，本末倒置。还有的风景名胜区将其它招牌放在显要之处，有的风景名胜区的标志、标牌设立的地点不当或设置后维护不力，有的数量不足，偌大的景区只设一二块牌子。还有的景区不能因地制宜、结合景区特点规范标志、标牌，误导了公众对风景名胜区的认识，也有损于国家重点风景名胜区的形象。
      （二）机构建设有待于进一步加强。国务院在《风景名胜区管理暂行条例》中明确要求：风景名胜区应当依法设立人民政府或者成立专门的管理结构，在所在地政府统一领导下，对风景区实行统一规划管理。在这次检查过程中，仍然有风景区至今未按条例要求成立管理机构。有的风景区开山采石屡禁不止，很重要的原因就是管理机构缺失，没有人管。还有的风景区建而未管，形同虚设；有的风景区虽然设立了机构，但未按国务院条例的要求由各级建设行政主管部门管理，而划为其他部门管。有的风景区的管理机构还存在地域分割、部门分割、多头管理的现象；还有的风景区管理机构政企不分或以企代政。这些做法和风景名胜区管理暂行条例的要求有明显的差距。通过这次综合整治工作，还反映出部分风景名胜区的管理职能不健全，管理力度明显不足，没有能够按照条例的要求对风景区实行统一的规划管理。
    （三）核心景区划定和勘界工作仍需加强。通过这次综合整治检查，反映出全国仍有一部分景区对划界立桩工作重视不够。据统计，完成划界立桩工作的有 43个，仅占总数的28．5％。个别省份风景区核。动景区的划定也不够规范。核心景区的划定不同于国家自然保护区核心景区的划定，仅仅把需要封闭的、不能让人进人的生态极为脆弱的这类地域划为核心景区是不够的，风景名胜区内的重要景点都应该划为核心景区。希望各省建设行政主管部门要对核心景区的划定认真把关成u得太大不行，但划得太小，逃避各级建设行政主管部门的监管，这也是不对的。
    （四）违法违规建设现象仍然存在。经过这次大规模的综合整治，违法违规事件的势头虽然受到很大程度的遏制，但这方面的形势仍然十分严峻。通过抽查和各省上报的材料看，违法违规开发建设事件仍有发生。有的景区以旅游规划代替风景名胜区总体规划，有的景区把基础设施建设作为旅游项目报批。个别景区建设混乱、秩序混乱。有的景区只注重眼前利益，在自然景区开发建设中，大量种植人工草坪，修建游人广场，对景区原生景观、自然风貌和历史文化风貌造成了严重破坏。有的景区建设项目手续不全，不按规定程序上报。有的未批先建，有的边报边建，有的不报就建。
    以上是关于这次风景名胜区综合整治工作所取得的成绩和存在的问题，关于下一阶段的工作，李东序司长将在今天下午就贯彻落实仇部长的讲话以及下一段如何开展综合整治工作进行全面的部署，我们要在进一步巩固已取得成绩的基础上，针对整治工作中暴露出的问题，深人进行扎实的整改，正确处理好资源保护与开发利用的关系，与时俱进，开拓进取，把风景名胜区保护好、规划好、建设好、管理好。

摘自 中国风景名胜网