1.1.4 规划控制的法律对象问题

　　?在具体实践中，违反规划许可的违法开发屡禁不止。根本上的原因涉及规划控制的法律对象问题。即城市开发的结果――能够使用、销售、租赁的物质空间（一般为建筑物），并不是规划控制的法律对象。

　　规划控制的法律对象是在规划法规中的法律关系主体之间权利和义务所指向的对象。对于城市开发来说，主要是我国房地产财产权利中的相关物权。

　　?在我国以《城市规划法》为主干法的规划法规体系,规定了规划部门依建设单位或个人的申请核发“一书两证”的权利和义务关系。在这一法律关系中，法律关系客体实际是“工程设计”。即我国目前针对具体开发项目的规划控制的法律对象是开发项目“工程设计”。

　　?规划控制属于一种“设计控制”。

　　首先，规划控制的直接对象是“设计”，而非开发本身；

　　其次，规划控制是通过对具体地块提出规划设计条件控制各类工程设计符合规划要求。

　　?理论上，控制了工程设计，就意味着控制了开发决策。对于城市开发来说，规划设计条件只是开发的主要依据之一。城市开发涉及城市社会的方方面面，尤其是政治和经济等方面已大大超出了规划控制的能力范围。正因为如此，规划控制失灵的现象就不难理解。

　　?对此，在社会主义市场经济中，需要使规划控制的法律对象与城市开发的各个环节相对应，并建立有效的监督机制，才能最大程度的保障有效实施规划控制。

　　?在社会主义市场经济中，城市开发作为一种经济活动，最直接的目的是依法获得可以交换的物质空间――“产权空间”。针对具体开发的规划设计条件主要是待开发地块上“规划预计的产权空间”物质形态的具体表述。

　　?从法律关系上看，这个“规划预计的产权空间”决定了“产权空间”的最终物质形态。“产权空间”属于城市开发相关法律法规的法律关系客体。它既是法律关系主体之间权利和义务所指向的“物”，又是“行为结果”。

　　?根据我国现行法规的规定，“产权空间”不是规划控制的法律对象。

　　“产权空间”主要包含“房屋所有权”和“土地使用权”

　　?这里，问题出现了。尽管规划控制通过“规划设计条件”表述的“规划预计的产权空间”决定了“房屋所有权”和“土地使用权”的具体物质形态。但“房屋所有权”和“土地使用权”不是规划法规中的法律关系客体。

　　?根据《房地产法》（1995）和《土地管理法》（1998）中的规定，申请“土地使用权”和“房屋所有权”并不需要规划行政主管部门的具体意见。这表明，目前我国规划控制在法律对象问题上十分尴尬。

　　一方面，规划控制的内容指向了“产权空间”；另一方面，在法律关系上，“产权空间”不是规划控制的法律对象。这种制度上的原因，给那些偏离规划控制目标的违法开发提供了条件。对此，需要在法规上明确规划控制的法律对象与“产权空间”的直接关系。

　　?对于城市开发来说，规划控制的法律对象主要是房地产财产权利中的相关物权。城市开发的直接目标是获得“产权空间”。

　　?“产权空间”的主要物权是空间利用权、土地使用权、房屋所有权，可简称为“房产三权”。

　　?对待开发地块来说，规划设计条件是对“规划预计的合法的空间利用权”的具体描述。可称为“空间开发权”。

　　?空间开发权决定了“房产三权”。空间开发权不属于“产权空间”的物权。

　　?这样，规划控制的法律对象是“空间权”，包括空间开发权、空间利用权、空间利用权证三个层次。通过“空间开发权”，规划控制实现了对“产权空间”的控制（如下图）。