城市园林绿化作为城市重要的基础设施建设在承担“绿水青山”式的生态园林城市建设中具有举足轻重的作用，特别是在近年来，各地的城市绿化工作取得了长足进步，全国涌现出数百个国家级、省级园林城市（县）。但是另一方面，城市绿化工作还面临着许多问题，生态园林建设还远在路上：国家提出的生态园林城市尚无城市达标；各地有违法占绿，擅自变更城市绿地性质的现象；在城市建设中，城市绿化仍是相对的弱项，有的城市一有空地就盖房子卖钱；一些“城中村”的集体经济组织常以发展经济为由，采取各种手段改变其规划确定的绿地性质等等。上述问题直接影响了城市人均绿地面积、绿化率和覆盖率的提高，进而影响到生态城市的建设。

　　我们认为，产生上述问题的原因是多方面的，但是城市绿地由于产权不清导致责任主体不明，价值目标单一，片面强调绿化的基础设施作用，忽略城市生态价值，制衡手段欠缺是主要原因，因此加速建立城市绿地产权制度是建设生态园林城市必要的体制与机制基础。

　　一、加速推进城市绿地产权化的必要性和紧迫性

　　“产权”一词是经济学和法学重要的理论概念，国内外学术界对此有多种定义和解释。一般认为，产权是指使自己或他人收益或受控的权利，其主要特征有：一是明确性，即它是一个包括财产所有者的各种权利及对限制和破坏这些权利时的处罚的完整体系。二是专有性，即使因一种行为产生的所有报酬和损失都可以直接与有权采取这一行动的人相联系。三是可转让性，即这些权利可以被引到最有价值的用途上去。

　　在明确产权的基础上，引入市场价格机制，就能有效地确认相互影响的程度以及相互负担的责任。产权经济学有一个著名的案例：当火车驶过一片种有树木和庄稼的土地时，机车排出的烟火经常引起周围的树木、庄稼着火，这是一种外在性。如何克服它呢？关键在于明确产权。如果这块土地是属于有树木、庄稼的农场主的，农场主就有权禁止火车排放烟火，火车若要排烟，火车的所有者就必须向土地的主人赔偿一定的费用，反之，如果赋予火车主人具有自由释放烟火而又不负责任的权力，那么农场主若想避免由于火车释放烟火所导致的火灾造成的损害，进而要求火车不放烟火，就必须向火车主人支付一笔费用，以使火车主人愿意并能够不排烟火，甚至停止运行。由此认为，更有效地消除外在性，用市场交易的方式实现赔偿，前提就在于明确产权。

　　对城市绿地实现产权化的必要性在于：

　　一是建设生态文明强调环境安全已成为现阶段我国生态立法、宏观调控需偏重的价值理念。在我国现阶段，经济社会发展带来的负面影响越来越成为摆在国人面前的沉重负担。在改革开放最初的20年中，环境和生态问题尚未进入主流政策体系，尽管当时的生态问题已经凸显，但仍没有总体性的生态政策出台。时至今日，我们对城市绿化仍将其停留在“活的城市基础设施建设”来定位。按照这一思路，既然是基础设施，那么就应当按照人类的需求进行取舍和规划建设，所以必然会出现当建设用地需求大于绿地需求时，就以牺牲绿地换取发展的现象。实践证明：城市绿地是城市生态系统中具有负反馈功能的重要部分，能在一定程度上发挥各种生态功能，维持城市生态系统的平衡。城市园林植物生态功能主要包括：碳氧平衡、蒸腾吸热、吸污滞尘、减菌减噪、涵养水源、土壤活化和养分循环，维持生物多样性、景观功能和防灾减灾。城市绿化覆盖率低于37%，对气温的改善不明显，理想的绿化覆盖率要达到40%以上。既然城市绿化对生态有极为重要的使用价值，那么就应该同时具有价值，印度学者曾以一棵成年树发挥的各种生态、经济效益进行了测算，其综合价值可达十几万美元。实证研究证明，产权制度是优于税收、政府强制性标准等行政措施的有效调控措施。因此，运用经济手段特别是产权手段对城市绿化进行保护，有利于改变其仅是城市基础设施的功能观念，既是在法律上对其重要价值的认定，也利于在实践中对其保护，促进生态城市的建设。

　　二是当前城市绿地没有明确的产权（所有权或使用权）主体。国家《城市绿化条例》第十八条规定了绿化养护责任如“城市公共绿地、风景林地、防护绿地、行道树及干道绿化带的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门管理”，未对城市绿地权属作出规定。《青岛市城市绿化条例》只是规定了城市绿地的养护主体，即公园绿地由城市绿化行政主管部门负责；居住区绿地，实行物业管理的，由业主或业主委托物业服务公司养护；未实行物业管理的，由街道办事处负责。有的地方性法规如宁波市、山东省城市绿化法规虽然规定了树木所有权的确认制度，但未对其是否实行产权化管理（如交易、补偿制度）作出规定。我国城市绿地在产权保护方面的主要缺陷是：谁是城市园林绿化的所有权主体？是国家（国务院代表）还是省、市、县地方政府？单位和居住区附属绿地的所有权主体是谁？地方政府现行的对城市绿权的行政审批权（如砍伐、迁移树木的权力）是一种什么样的权力？是所有权还是管理权的表现？现实中，由于所有权主体的虚置，导致行政权过于明显和强势，包揽了规划、建设、管理一系列事务，但又未能管好。往往排斥了市场规律在保护城市绿化方面的积极作用，而且公民参与权也被排斥在外，一些地方政府利用产权制度的模糊性无视城市绿化巨大的生态价值，随意占用绿地搞建设，一些城市发生政府因城市建设砍伐大树时，热心环保的市民只能以上访或行为艺术的方式进行抗争，往往形成不稳定的社会事件。

　　三是现有的行政执法手段对城市绿地的保护能力和力度有限。如居住小区绿地保护问题。近年来随着业主环境意识和维权意识的提高，对居住小区不按设计标准建设和违法占绿现象屡有举报。城市绿化法规对行政机关赋予了规划方案的审批权和行政处罚权，但对违法行为的查处仅限于罚款，对责令恢复绿地或按规划方案建设却无强制权。同时居住小区的调整规范还有物权法等民事法律规范。因此引入产权制度等民事法律规范手段保护城市绿地有助于弥补行政执法手段的局限性。

　　四是现有的行政管理手段需要制约和规范。实践证明，各地方执行绿地系统规划的效果不理想，擅自变更城市绿地性质、变更城市绿地的行为大都是地方政府的行政行为，这些违规违法行为之所以发生除了依法行政意识缺乏外，还和城市绿地没有产权人有密切关系。当出现对绿地所有权的占用、侵占和变动时，城市绿地总会显现出“不会说话”的弱势局面，其结果也就可想而知了。

　　五是政策支持为城市绿地产权化提供了契机。近日，国务院出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将在能源、交通、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。境内外法人或其他组织均可以通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。根据该办法，政府和社会资本合作（PPP）模式的发展，将起到积极的作用。这一政策为社会资本投入城市绿化建设并享有一定产权提供了良好基础。