日前，住建部网站发布《关于拟公布第二批全国特色小镇名单的公示》，全国各地276个镇榜上有名。其中，上海有6个镇入选——浦东新区新场镇、闵行区吴泾镇、崇明区东平镇、嘉定区安亭镇、宝山区罗泾镇、奉贤区庄行镇。此前，上海已有3个镇被命名为全国首批特色小镇，分别是金山区枫泾镇、松江区车墩镇、青浦区朱家角镇。

　　事实上，自2016年7月国家三部委发布特色小镇培育通知后，全国各地建设特色小镇的热情高涨，政府、企业、学界均积极参与。但是，相关误读也随之产生。比如，有人将特色小镇简单理解为旅游产业，还有的在建设中刻意复制模仿国外小镇。更有甚者，一些地方将特色小镇建设视为新一轮房地产开发商机。如果不把特色小镇的真正内涵说清楚，就很有可能把一部好经给念歪了。

　　对特色小镇来说，怎样的规模才是合适的？根据上海实际，特色小镇规模应按两种类型来确定。一是以建制镇镇区或非建制镇镇区为基础的更新改造型特色小镇，其镇区居住人口规模上限可按户籍人口与来沪人口1比1来考虑。二是特色资源功能区特色小镇，应以生产经营区为主要建设范围，居住人口规模主要考虑与就业人口相适应。

　　特色小镇是空间发展平台，而不是行政管理概念

　　一般认为，特色小镇是相对独立于市区，有明确产业定位、文化内涵和一定社区功能发展的空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。按照规划，到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，以此来引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。目前，国内已有10多个省份先后发布了类似文件，以具体指导本地区的特色小镇发展。

　　从国家和各地发布的指导意见来看，特色小镇主要有下列要义：一是空间发展平台，而不是管理概念，即不是建制镇或行政区划单元；二是不在市区内，包括不在中心城区空间内和郊区新城空间范围内，也不在中小城市的市区空间范围内；三是并非产业园区，其功能既有产业也有社区；四是并非所有小城镇都能建设特色小镇。

　　那么，为什么要建设特色小镇呢？主要有以下四个现实意义：

　　一是为我国面广量大的小城镇建设积累经验、提供示范。通过特色小镇建设，引领和带动我国的小城镇建设。

　　二是促进和带动美丽乡村建设。特色小镇是“独立于市区”的空间，更为贴近美丽乡村的空间。例如，上海嘉定外冈新能源小镇、华亭旅游小镇建设，就有助于所属农业农村的“三个集中”。

　　三是有助于疏解市区和城区的产业功能、服务功能。除了可以依托本身具有的资源禀赋、产业基础、文化内涵发展一些传统工业、旅游业外，特色小镇还可以分担一些市区和城区转移的产业和服务功能，缓解市区和城区的商务成本及交通环境压力，乃至人口过度集聚的压力。例如，荷兰的莱顿科技小镇、中国的浙江嘉善归谷科技小镇就分担了一定的城市科技创新功能。

　　四是有助于传统文化和自然生态的保护。例如，江苏扬州湾头镇通过创建玉器特色小镇，把扬州的“天下玉、扬州工、湾头源”的传统玉工艺技术和产业做强做大。又如，浙江江山通过大陈乡旅游风情小镇打造，更好地保护了当地的绿水青山，找到生态保护和产业发展协调的路子。

　　保持宜居尺度，不盲目拆除老街区和搞圈地开发

　　各地正在建设的特色小镇功能各异，有旅游小镇、文化小镇、科技小镇、金融小镇，甚至还有养生小镇、巧克力小镇、森林小镇等。不同的功能定位无可厚非，但本质上应该“万变不离其宗”，即产业是根基、绿色是底色、文化是灵魂。

　　为了消除特色小镇建设中出现的种种乱象，住建部发布通知强调：尊重小镇现有格局，不盲目拆老街区；保持小镇宜居尺度，不盲目盖高楼；传承小镇传统文化，不盲目搬袭外来文化。在此次第二批全国特色小镇评选中还进一步明确，以房地产为单一产业，政府大包大揽或过度举债，以打造特色小镇名义搞圈地开发等情况的，不得推荐为特色小镇。

　　关于特色小镇建设，国外一些国家有不少传统和做法，值得我们学习和借鉴。

　　例如，荷兰特色小镇坐落格局和空间特点大都依河流、水系流向布置港口、街道、建筑的朝向、位置和风貌。小镇与城市、小镇与村庄通过水道连接，构成城、镇、村网络。不同种类的食品和产品从周围的村庄，通过船只被送往附近的小镇和周围地区。河流和水系之间，依然保留着花田、风车和静谧的村庄。与村庄连接的小镇，既有完善的城市基础设施和公共服务，又保存田园风光、传统文化和旅游魅力，从而成为居住者的天堂、创业者的乐园和游客的梦乡。

　　国外也有科技小镇、产业小镇、文化小镇、乐水小镇等不同的特色小镇。比如，德国的小城镇星罗棋布，一般距大中小城市0.5至1小时车程，人口在3000人左右。统计显示，德国大约三分之一的居民生活在10万以上人口的城市中，三分之二居民生活在2000人以上、10万人以下的小城镇里。德国政府高度重视镇村基础设施和公共服务设施建设，建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收。村镇布局和建设强调与自然融合在一起，通过镇村规划和设计来调控；注重比较均衡的城镇结构体系，注重镇村环境保护和古建筑保护。

　　再如，日本在小城镇建设中十分注重运用地方资源，积极推进“一村一品”运动，强调本地特色产品生产。在小城镇旧区改造时，注重保护传统风格，并注重小城镇的基础设施完善，促进企业入驻，拉动当地经济发展。在小城镇开发建设中，注意缩小城乡差别，保护农产品价格，促进乡村旅游业发展和农业产业融合。

　　破解基础设施互联互通、公共服务集中供给瓶颈

　　上海现有108个建制镇，其中郊区有103个、中心城区有5个。在郊区的103个建制镇中，按与中心城、郊区新城连接空间距离和城镇化发展水平，可划分为三类：一是“城中镇”，约20个左右；二是“城边镇”，约40个左右；三是“独立镇”，约43个左右。按照规划，到2040年，上海郊区建制镇预计60个左右、非建制镇预计50个左右。长远来看，上海特色小镇必须基于这部分空间范围来积极规划建设。

　　基于这样的空间耦合，上海特色小镇和美丽乡村建设在供需结构上可以作一些调整和配套。就目前的情况而言，应当把分散在相关低效工业用地、零星自然村落和“三高”沿线等环境敏感区的自然村落，闲置的公用事业及其他建设用地拆除，归并到所属乡镇镇区规划和建设用地空间中。这样一来，乡村人居环境将得到改善，农田空间连片规模将扩大，集体经济就可能发展壮大。这类事项，对乡村是需求，对乡镇镇区又是供给。有了这些腾退的集体建设用地，乡镇镇区的规划空间和建设用地就有可能扩大，这是当下上海郊区乡镇镇区发展的最大难题和最大需求。

　　同样，根据目前的情况，上海郊区拟建的美丽乡村需要改善道路、供排水等基础设施和教育、医疗、文化、体育、养老、社区商业等公共服务。对这些基础设施的互联互通和公共服务的集中提供来说，其瓶颈一般都在乡镇镇区。乡镇镇区基础设施和公共服务的自身条件，决定着为周边村民和单位提供服务的能力与水平。从这个角度讲，此时乡镇镇区是供给主体，而美丽乡村是需求方。

　　上海的小城镇建设，总体上可归纳为两个发展方向：一是“城中镇”和一部分“城边镇”将被中心城区和郊区新城所吸纳，走城区化发展之路。这部分镇将逐步并入城区和新城，逐步实行镇改街道。二是一部分“城边镇”和“独立镇”将逐步成为所辖农村“三个集中”的空间平台，走田园特色化发展之路。这部分镇与周边所服务管理的乡村形成更为紧密的利益共同体，镇的功能和空间会逐步扩大，镇的建制与所辖村庄共生存。

　　这两个发展方向与上海国际化大都市的发展和利益需求是相关的。前一个方向是上海大都市本身集约集聚发展所需，讲求的是与城区或新城协调，着眼于做大城区或新城，构建大城市（中心城区）+中等城市（郊区新城）+小城市（城中镇和一部分城边镇）协调发展体系。后一个方向是上海都市生态屏障所需，并与周边省市需求衔接，着眼于城乡统筹，构建独立镇（含非建制镇）和村（美丽乡村）协调发展体系。

　　基于这一框架，上海的相关城镇就可以“对号入座”展开规划和建设。有些镇也许适合做成小城市，纳入城市协调发展体系；有些镇可以纳入特色小镇，纳入镇村协调发展体系。就特色小镇建设而言，应当遵循“规划科学、适度规模、配套完善、产业发展、文化传承、田园绿色、管理有序”的原则，与美丽乡村融为生产生活共同体，努力打造上海市民的“后花园”。

　　要处理好传统文化、自然生态保护与发展的关系

　　如何处理好传统经典产业和现代新兴产业关系，是特色小镇建设面临的一个关键问题。上海特色小镇产业发展要结合已有产业基础，展开三方面谋划：

　　一是将所辖村庄的零散布局的工业用地向特色小镇规划的工业区位集中，依托传统工艺技术发展酿酒、竹刻、草编、土布等手工业，依托现代工业基础发展先进制造业。现在，上海郊区标准厂房的租金已与郊区商务办公用房租金价格接近，故上海郊区特色小镇发展传统手工业和先进制造业是有竞争优势的。

　　二是围绕镇域特色资源功能区发展乡村旅游业，包括休闲农业、生态旅游、度假旅游、民俗文化旅游等。在这方面，上海郊区特色小镇有其区位优势和市场优势，整体呈现供给不足、需求旺盛特征。特别是，每逢节假日上海市民多到周边省市的乡村旅游，所以发展空间很大。

　　三是注重为周边农村乃至上海市区提供服务，包括商业、培训、科技、医疗、养生、文化等。随着特色小镇人口和产业的集中，这方面的潜力大有可挖。

　　特色小镇建设不是一个纯经济行为，文化的滋养至关重要，重点是处理好传统文化保护和利用的关系。中国传统文化（包括传统工艺和非物质文化）的根在乡村。发掘和传承农田布局、水系格局和农耕文化、民俗文化、名人文化、家风家训、建筑文化、集市文化、饮食文化，以及劳作生活方式、农业和养殖传统、特色树种、传统农具等，是特色小镇建设的重要内容，也是特色小镇独特魅力和独有特色的来源。

　　比如，上海周浦镇在小城镇建设中，注重700多条河道的加深拓展，并注重传承“浦东宣卷”“杨氏针灸疗法”“三阳糕点制作技艺”等非遗资源，还对傅雷旧居、苏局仙故居、浙宁会馆等传统名居加以保护，就是很好的做法，值得推广。

　　还想强调的是，加强特色小镇的绿色生态建设也是不容忽视的，其重点是处理好自然生态保护与经济社会发展的关系。上海郊区是典型的江南水乡。可惜的是，随着经济社会发展，一些地方填埋的河流和鱼塘不少，已危及防洪排涝和水乡风貌。同时，一些镇村内部空间和建筑年久失修，应有的传统风貌已渐渐流失。这些短板亟需补上。唯有如此，才有可能让特色小镇真正成为宜居、宜业、宜游的上海“后花园”。

　　作者简介

　　朱建江，上海社会科学院城市与人囗发展研究所所长、研究员。历任上海长宁区经济体制改革办公室主任、统计局长、物价局长、发展改革委主任，崇明县副县长，嘉定区副区长。目前主要从事城市科学、区域发展、小城镇、美丽乡村、乡村旅游、城乡一体化、人口老龄化和宏观经济研究。著有专著两本，发表学术论文40多篇，曾获上海科技进步三等奖。