城市防灾公园建设的必要性

　　按照我国经济发展“三步走”的战略，到 2050 年的目标从解决温饱、建设小康、转向富裕、奔向发达。但是经济越发达，生活越富有，灾害所带来的损失也就越严重。

　　——居安思危，寓教于乐。和平发展经济，使我国城市居民缺少灾害预防知识的普及，对地震灾害防御宣传力度不够，城市居民应对这种突发性的心理和行为能力较弱，政府和普通百姓应对地震灾害的准备不足或根本没有。地震发生后如何临时躲避，如何逃生疏散，如何应对庞大数量的灾民临时安置和长期安置，这些应提前做好应对准备的措施几乎没有。灾区公众对灾害的心理承受能力较弱，社会稳定的形势严峻。

　　——我国城市人口高度密集，防灾避险的空间日渐有限，城市自身系统的调节能力十分有限。有时候根本到不了灾害级别的一场雨雪就可以导致城市大范围的交通瘫痪，居民的社会生活秩序被严重打乱，更不用说一场严峻的灾害所导致的后果了。

　　——做好防灾规划。通过科学合理、经济有效的手段做好防灾规划和避险预案，是现阶段城市人民政府的紧迫任务，是我国小康社会城镇人口、经济、社会和生态平衡，和谐发展的保障措施之一。而城市公园是城市防灾的重要空间。

　　城市建设应努力的方向

　　——联合国提倡“人居环境”概念，以人为本，鼓励建设宜居城市。宜居的城市首先是一个安全的城市。国务院 2006 年 1 月 8 日，《国家突发公共事件总体应急预案》；《北京市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》；北京市规划设计研究院和北京市地震局编制完成了《北京中心城地震及其他灾害应急避难场所（室外）规划纲要》；发布了北京市地方标准《地震应急避难场所标志》（ DB11/224-2004 ），城市安全被提到了越来越高的位置上。

　　——国家建设部倡导从“园林城市”到“生态园林城市”，城市所追求的生态、景观、艺术和功能的品质越来越高，城市居民的生活质量也越来越高，同时城市的管理者也应当具有更强的风险意识。

　　——平灾结合，有备无患。建立、完善我国的城市防灾体系，城市公园应当从建成后再插标签后的“被动防灾”，转为从城市规划入手、明确公园绿地性质、配备平灾结合的设施、制定灾害发生紧急预案的“主动防灾”。日本阪神地震后，十几万受灾市民疏散到城市公园中避难，现在日本的主要大城市都建设了防灾公园。另外，公园中的各种设施，如供水管线、人造景点、小活动场地、树木等，在受灾群众的避难生活中起到了很大的作用。日本关东地震后的调查发现，地震时 63% 的火灾是由于城市绿地这一开放空间的存在而熄灭的，只有 37% 是通过人工扑灭的。此情况也佐证了城市绿地的减灾作用。

　　国际和国内防灾的经验和教训

　　——日本是地震灾害多发国家，其利用公园等城市开放空间防灾避险的意识较强，相应的教育和管理手段也比较到位，各部门、各单位大都能在灾前制定应急预案，在市政设施建设方面，实现尽可能将防震抗灾的因素考虑进去。

　　——美国“防灾型社区”需要满足以下几个要求：

　　1 、让灾害所造成的伤亡降到最低；

　　2 、公共部门能顺利协助社区救援；

　　3 、社区本身能够在无公共部门协助下，独立进行灾害应急管理；

　　4 、社区能够依据灾前形式进行修复或是参照灾前所共同规划的模式进行重建；

　　5 、社区经济能力能够迅速恢复；

　　6 、如连续遭受严重灾害，社区能够总结经验，不重蹈覆辙。

　　——台湾是我国的地震多发地区，其避震疏散规划内容包括：

　　1 、避震疏散方案：

　　（ 1 ）就地疏散方案，即就地疏散到临近空地、公园、小学；

　　（ 2 ）中程疏散方案，即疏散半径约在 1-2 公里内，可在半小时内步行到达。疏散场地为公园、绿地、大学、广场、地下空间、体育场等；

　　（ 3 ）远程疏散。即依据外地避难，缓和震区城市的压力，必须保证运输过程安全。

　　2 、避难疏散组织。由市、区内各大抗震救灾指挥部统一指挥，以各街道办事处为主。任务为指导居委会、指挥人员疏散、居民生活安排。

　　3 、疏通通道。选择交通量较少的道路，以主要干道做疏散道路时，两侧应划人行道，并立标志，拆除两旁易倒塌的建筑物和装饰物。

　　4 、避震场所。包括邻里公园、儿童游戏场、社区性公园、全市性公园、体育场所和学校等空间和各种公共设施。

　　——江西九江： 2005 年 11 月 26 日，震级为 5.7 级。此次地震不仅江西省大部分地区有震感，引发极大的社会关注，也引起受影响地区广大群众极大的心理不安。到 11 月 29 日为止，受此次地震影响，共造成 13 人死亡， 400 人多受伤，转移安置人员 60 余万， 280 万人一度紧急避险，房屋倒塌和损坏约 10 余万间，情况比较严重。受灾较严重面积 260 平方公里、严重影响面积 1540 平方公里，直接经济损失达 30 亿元。

　　作为本次地震应急指挥的江西省领导在谈到体会时说道：“这次地震中有一个不幸中的大幸，瑞昌市有一个 500 亩的大广场派上了大用场，在震后瑞昌市疏散了 20 万人，这个广场就安排了几万人住宿，尽管没有规划、没有水、没有下水道、没有厕所，但还是起到了很大作用，这一点作为城市抗震防灾很重要。我在参观元大都避难场所时还没这么深刻的体会。城市规划时搞好规划、布好水、电等等会在安置灾民时起更大作用”。

　　——北京： 2003 年“非典”事件时期，北京公园中的游人量大增，公园成为事实上的避灾场所。为了制订 2008 年奥运会的防灾预案，北京市提出“平震（灾）结合”的防灾原则，将所有已确定为应急避难场所的公园绿地、体育场、学校操场等都建成为具备多种功能的综合体：一是平时履行休闲、娱乐和健身等功能；二是配备救灾所需设施（设备），在出现地震以及发生如火灾等其他类突发事件时能够发挥避难场所的作用。

　　要有灾害意识 尽早建立预案

　　2006 年 4 月 3 日，北京发放《首都市民防灾应急手册》 500 万份。《北京中心城地震应急避难场所 ( 室外 ) 规划纲要》坚持就近防灾的原则：尽可能在居住区、学校、大型公建等人群聚集的地区多安排应急避难场所用地（公园绿地、小绿地等），使市民可就近及时疏散，并努力使各区都能够达到人均避难场所面积标准。由于历史原因，四个旧城区（东城、西城、崇文、宣武）可用作应急避难场所用地的公园绿地、小公园、体育场等较少，因此更应坚持本原则。

　　各级政府对城市减灾防灾越来越重视，但对于公园绿地的防灾功能目前只是说多做少，仍处于“被动避灾”阶段。首先要建立城市防灾体系，紧急疏散与安全隔离相结合。只有做好公园的防灾规划，确定平时与灾时的功能分区及转换关系，提供合理容量的避灾环境和基础设施，以及有效的社会管理系统，才能够做出真正意义上的城市防灾预案。平时的公园还可以开展周边全部居民参与的实战演习。

　　中国·城市建设研究院已经提出建议，将“城市公园平灾结合技术”提入“建设部‘十一五'重点推广技术领域”和新版的《建设部推广应用和限制禁止使用技术公告》中。城市防灾减灾的主要空间：公园绿地、道路广场、学校场地、低层公共建筑、安全型大形公共建筑等。城市防灾规划即针对灾害制定的紧急预案都不能脱离公园绿地和广场这两种城市用地，公园绿地更是避灾的主体。必须结合城市公园绿地的五大功能：生态、景观、游憩、文化和防灾避险功能，实现城市的防灾目标。

　　北京曙光公园 :

　　我国第一个真正意义上的防灾公园

　　总体来说，公园作为城市防灾体系的重要组成部分来发挥作用，因为灾害发生后，居民对避灾场所的选择是有一定规律的。防灾公园作为长期避难场所，其所配备的基础设施需要一定的配比才可以确保防灾功能的充分发挥。曙光防灾教育公园以防灾减灾教育为主题，满足周边居民休闲、健身的活动需要，达到改善城市局部生态环境，形成良好城市景观，灾时发挥防灾避险的作用。其探索和解决的主要问题如下：

　　——确保首都安全，服务周边社区。为落实北京中心城区应急避难场所规划，增强北京市应对突发性自然灾害的能力。该公园是北京市应急避难场所体系中重要组成部分，城市西部中心区域的一处长期避难场所。公园所在的曙光街道户籍人口约 11 万余人，公园灾时最大限度可以容纳 60% 的附近住民。

　　——防灾功能的体现。从公园的规划之初就设定为防灾教育主题，配合各类防灾设施进行公园的布局。平时满足居民休闲、娱乐、健身的需求，并赋予公园防灾教育基地的功能。特别在平时对居民进行防灾减灾自救知识及环境教育知识的普及。灾时启动公园内的防灾避险设施，划为区级避灾场所，发挥避灾疏散、集中救援的作用。

　　——重点解决灾时作为避难场所的特殊要求。平时功能分区想在时功能区的迅速转换：棚宿区和避灾车宿区、救灾指挥中心和应急医疗救助中心、应急供水、应急厕所和洗浴设施、应急监控系统、应急广播通讯系统、应急供电、应急医疗救护（防疫）、应急物资储备及供应、应急垃圾及污水处理设施及小型垃圾站运点、配备应急消防器材等。