南京爆炸事故曝“换领导换思路”规划顽疾

——有关人士认为城市规划应视为“法”需延续执行

　　震惊全国的南京“7·28”丙烯爆燃事故已经过去近10天，在媒体聚焦逐步趋缓、各方议论从“惊愕”趋向理性的背景下，消险减灾救助救援工作却顶着连续一周多的高温酷暑，丝毫不敢懈怠。

　　在这场事故的背后，围绕直接肇事方拆迁施工人员的责任也好，还是被揭露出来的拆迁项目工程招标背后“猫腻”也罢，甚至是在探讨南京这座古都在近几十年的发展规划建设中功能区定位缺失的争议讨论中，一个十分清晰的问题日渐显露：在经历了改革开放30多年，社会经济得到突飞猛进的今天，到底需要什么样的城市、什么样的生活，去继续承载现代科技和文明带给我们的变革？

　　“换一任领导就换一个思路”，这或许是人们在褒贬城市的领导者时常说的一句“俏皮话”，但从南京这次事故的发生背景来看，却是发展规划科学性的一种普遍存在的“诟病”。

　　400吨碎渣清运出现场

　　8月5日上午10点多，室外的气温已经攀升到38摄氏度。

　　距离爆炸区域仅数百米远的南京市栖霞区交通局已经被临时“征用”，成为消险拆迁指挥部驻地。

　　门口以及四层办公楼前停放的三四十辆车、楼道间四处穿梭的人员，以及随处可见的标语，似乎在提醒着每一个来到这里的人———爆炸的后续工作才刚刚开始。

　　“从出事那天到现在，我们这些人已经连续6天没回过家了。现在情况趋向稳定，但每天晚上11点，指挥部人员集中开会却还是雷打不动。”南京市栖霞区城管局局长金旭被日光晒得十分黝黑的脸上有着一丝疲惫。

　　“马上开会，马上开会。”走廊里，一位身材偏瘦的人员在大声吆喝。

　　“他是分管城建的副区长周华山，也一直在指挥部忙着，比工作人员还辛苦。”金旭说。

　　据介绍，因为事发突然、力量有限，栖霞区几乎所有机关的工作人员、街道社区干部都被抽调到医疗、善后、维修赔付、危房消险4个指挥部，而60多个区局城管执法队员和350名环卫工人，则成为继消防官兵后，在现场担负救援、清理工作的重要力量。

　　据环卫处的一位负责人介绍，目前，已经从现场清运出了碎渣400多吨。

　　记者在爆炸核心区域看到，目前周边已经建起了围墙，从南侧一家包装材料厂的一处高地透过围墙向北看，泄露丙烯导致爆炸的南京市塑料四厂旧址周围数百米范围内，被气浪瞬间夺去支冠的树木东倒西歪，留下的残垣断壁依然让人触目。

　　城市发展的心病

　　发生爆炸的栖霞区是石油化工产业的集中地。据南京市统计局7月发布的消息，今年前5个月，栖霞区的化学原料及化学制品业实现产值35.31亿元，同比增长22.67%，占区产值达24.45%。

　　在城市摊饼子的发展思路中，南京昔日的郊区正在变成城区，人烟稀少的化工园区正被蜂拥而至的居民住宅包围。

　　南京市政府显然也意识到了化工厂和居民混居的危险性。

　　2006年10月31日，南京市政府办公厅就曾颁布《南京市化工生产企业专项整治方案》，计划用3年进行化工生产企业整治工作，目标是到2008年年底实现主城区内不再保留化工生产企业，除南京化学工业园和金陵石化区域外，其他区域禁止新建化工项目，不再批准任何形式的改建、扩建项目。

　　《方案》颁布将近4年了，“2008年年底实现主城区内不再保留化工生产企业”的目标没有实现。爆炸管道所属的金陵塑胶厂要在明年10月才能完成停产、转厂，燕子矶还有9家化工企业。

　　在“7·28事件”发生之前，类似爆炸的危险还或许只是人们茶余饭后的谈资，几乎没有多少人把城市的安全问题真正放在心上。

　　这次，南京城被彻底“震”痛了———13条生命，瞬间即逝；数百个伤员，仍在紧张抢救；2000个家庭，受到了不同程度的财产损失；还有数十家大小企业，面临着停产的困境。

　　“损失还无法统计。”一位不愿透露姓名的政府工作人员说，经过鉴定，几个小区商品房的结构没有受到影响，损失主要是空气冲击引起的。

　　他同时承认，近年来的城市规划出了问题，化工区域内密集地建起了住宅区、商业区，与城市功能定位产生了严重矛盾。

　　南京市政府发言人在事故后表示，关停和外迁工作由此被大大提前了。

　　南京市安监局副局长刘照华也在事后向媒体表示，爆燃点的两条地下管线的设计是符合当年国家规定的，但限于当时的施工不太规范等历史原因，当年埋设管线的位置和施工图的位置有较大的偏差。目前，安监部门和化工园区等单位已就地下管线开展全面摸排检查工作，以作出精确的标志，防止类似情况的发生。

　　而据透露，南京市目前地下、地上物流运输管线大约有6000公里长，其中仍有5%在地下，在今后2年时间内，地下危险品原料运输管线则将全部得到清理。

　　应该说，随着我国已进入了环境污染事故高发期，在今后相当长的一段时期内，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，日益成为我国环境安全的头号威胁。

　　仅2006年的排查结果显示，在全国总投资约1万亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。

　　城市规划是部“法”

　　“俗话说，前人栽树后人乘凉。但对城市规划的问题，还需要在立法和执法中，加强延续性，南京的爆炸事故实际上就是一种因时间间隔、人员更替导致的麻木因素造成的。”东南大学法学院院长周佑勇分析说，城市规划一旦出台，它本身就是一部“法”，但目前大多数政府并没有上升到这一高度来认识和考虑。

　　“于是，在城市规划制定过程中，程序不够公开，民意征求不够，涉及利益关系人的则很多走走形式，使得这样一部城市发展的‘法’，时常面临在客观性、前瞻性等诸多方面的质疑。”周佑勇进一步分析说，“在执行中，又由于缺乏硬性规制去规范和约束，往往走样。”

　　令人欣慰的是，就在南京“7·28”丙烯爆燃事故当天，江苏省11届人大常委会第16次会议审议通过了《江苏省发展规划条例》。

　　江苏省发展和改革委员会主任毛伟民说，解决“换一任领导就换一套思路”在发展规划上的问题，就是要让包含环境保护、生态建设、防灾减灾及卫生、社会保障等主要专项发展规划，走上法治化轨道，对重点发展、限制发展区等省级主体功能区规划则将纳入包括人口分布、资源环境承载能力、开发密度和发展潜力的分析评价，以及涉及开发时序、配套政策保障等多项内容。

　　为了加强社会监督的力度，条例还明确规定了对违法编制、实施和管理的行为，任何单位和个人都有权提出举报、控告，相关部门则应当及时处理和反馈。

　　其中，对违法行为的法律责任，除了“责令改正”，还规定对“情节严重”的，将对负有责任的领导人员和直接责任人员给予行政处分。对组织编制和实施中的徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，将依法给予行政处分，构成犯罪的，则将依法追究刑事责任。

　　有分析人士认为，此次爆炸事故背后，已经不仅仅是个别违法人员的问题，以及安检部门监管失察的责任，应该从更深层次去考虑一个承载着几百万人口的中心城市发展中的安全、法治问题。

　　一位法律界人士评价说，城市规模的迅速开发膨胀，伴生出的在房地产发展、土地征用、房屋拆迁的激烈矛盾，虽然从政绩观的考虑将GDP搞上去了，但发展也可能成为一把“双刃剑”，尤其要重视城市发展的稳定、有序，否则，伤害到的则是对改革发展的信心。