中国人民大学经济学院教授、国务院发展研究中心农村部原副部长刘守英教授发表题为“某局经济下半场”的演讲。他在演讲中表示，2008年以后整个中国的城市化发生重大转轨，中国的城市化已经告别低成本的城市化时代。整个中国的城市的使用土地从原来新增转向存量。与此同时农民们也意识到土地的重要性，进一步推动土地成本上升，土地的净收益下降，土地的抵押上升。最终推动整个城市化成本的上升。

　　以下为演讲实录：

　　非常感谢国发院邀请我到青岛分院成立时给大家做交流。我今天跟大家讲的主题是下一程中国到底怎么走。由头是我这一年多时间以来在各地遇到各类人，包括地方的政府官员，也包括企业，更多是一些知识分子。跟前十多年比较起来，大家是有一些迷茫，尤其包括地方政府。原来到地方调研的时候，大家感觉是信心满满的，思路非常清晰。这两年下来大家对未来到底怎么一个走实际充满焦虑。2018年最重要的词是焦虑，主要原因是对下半程怎么走法大家看不准。

　　首先回顾一下整个过去四十年的经济增长。把它归结于找中国经济的契机时都在分析，将近40年10%以上的增长率。用各种因素分析，我们一定要找中国最透的地方在哪里。我讲两个。第一个省域谋局，县域竞争。中国基本单位是县一级，作为竞争力基本单位它是准确的，地方政府之间的竞争，主要靠土地的合约激励县级政府谋发展，这是对的。但还有一个更大的，就是你一个地方的总盘子怎么走。实际省一级非常关键。中央大的基本谋略定了以后，实际上具体每一个地方，省与省之间这一种竞争，对一个地方的一段时期发展来讲具有举足轻重的地位，这是对这一个大的格局的发展。

　　整个的中国经济四大赢家我们可以看，山东整个经济发展过程当中是一个赢家。大家看广东，我们去广东调研时归结为这样几个因素。第一个就是一直以来的，非常强的体制优势。这一个体制优势形成广东一个惯性在哪里？整个发展中的问题导向。我关注珠三角差不多三十多年。跟其他的地方一个最大差别在哪里？就是它是跟着问题跑。有什么问题再找解决办法。所以你看我们为什么喜欢往广东跑？就是过一段时间碰到了问题。过一段时间看看自己把问题解决了。这一种解决问题的能力来自于什么呢？来自于体制创造优势。这一种体制创造上优势既有政治也有经济上。这形成整个这个地方的体制环境就是问题导向，这是我想讲的第一个。

　　第二个是高度的外向性，这一个不给大家多做解释了。早期我们的对外开放，还有一个是比邻港澳这些经济。所以整个的高度的外向新。第三个是草根经济，既包括本地长出来的。也有当初跑到香港去，从香港又回来。

　　我上上个礼拜到香港开会专门看了。当初跑过去那些企业，待的那些地方，都是跑过去又回来。还有本土长出来大量草根经济。第四是一惯以来的市场经济，没有任何怀疑的市场经济。所以我讲这是整个广东，为什么在比来比去的时候，记得有一段时期，广东人包括像南方周末。就是浙江，江苏，肯定要超过广东，我说等等再看。最后比来比去还是要比这个地方的体制环境。

　　第二个就是江苏。我觉得实际几个时期也是重要的几个关口，找到了发展的这一种机会。就是省一级谋略和县域竞争。主要表现是政府优势，而且这也不完全是所谓的强和弱。那一个地方的整个江苏省的政府能力，跟我们山东是有一比的。政府的能力，历史以来的传统非常强。广东就不行，广东跟干部交流，干部说我们会做不会说。江苏干部既会说又会做。非常强。第二是什么？90年代一场重大转变。就是在70年代形成乡镇企业，集体企业，1997年左右开始进行全面转制。为整个江苏省企业这一个打造提供非常好的这一种基因。开始是靠集体企业起来，集体企业在1997年就当是面临很大问题，政府跟企业之间的这一些离心力开始出现。怎么走，统一体制性的转轨，转制。转制又碰到什么？乡镇企业转制会往哪里转？接下来整个审计是出口加工。以园区为主吸引台湾这一类的转移企业到江苏，最后一个是地方经济。各地之间竞争，大家看原来讲苏锡常，剩下是苏州老大，无锡也倒下去了。最早倒下是常州，不同时期看地方政府之间竞争非常强。所以我简单讲这是江苏。

　　浙江的情况是什么？最初企业没有江苏这么强。但走的路是通过市场降低体制成本。80年代末到温州，到绍兴，到义乌非常强的。为什么？全国钮扣都会跑到温州。很简单一个道理，就使所有的钮扣集中到温州，这个地方的体制成本低。低到比交通成本高还要核算，所以大家背着包往浙江跑。后来包括义乌兴起全是这一个，就是市场降低体制成本。通过市场降低体制成本以后，形成整个的浙江市场优势。这一个市场优势又带动产业发展。带动产业的发展以后整个民营经济发展。民营经济发展，政府主要保护以市场和民营经济发展为主的这一种政策环境。这是我想讲的浙江。

　　山东我这里概括不是很准确，因为在座大家都是行家。第一个就是我用这一个词，我觉得不是叫做政府优势，是高效政府。这些人到山东跑以后最大感受，没有一个地方有山东的执行力那么强。哪怕是错的。高效的政府，就是雷厉风行，也跟我们的文化有关系。第二个是什么？大企业。像青岛这些地方，整个胶东半岛这一片。第三个是比邻韩国的产业转移这个优势。第四个是大农业。所有这四个地方的竞争，我觉得山东可能是最符合中央精神，既搞工业又搞农业，既搞农村又搞城市，这是山东上一轮最大赢家最重要一个，就是什么？是省一级政府做大谋略。另外就是县域之间的竞争形成这个地方的活力。后面这些数我就不给大家放了

　　第二点全国来讲，包括沿海地区，最重要的一个秘密是什么？以地谋发展。1998年开始，这一次制度的标志是什么？就是我们的土地管理法。1998年修改。修改以后是允许农地转非农地，异地实行征地。另外所有用地都要使用国有土地。所以这样我们这一套土地制度，对于我们后台1998年以后这一个经济奇迹，在我看来是根本性的。给大家放几张图，第一个是我们这一个土地的功能。我在发展中心时到地方跑，都讲这个管的太严。吃饭时就得喝酒，后面就聊到底是不是紧？实际我悟出一个道理，我们土地是双重功能。对该发展的地区，我们充分保障供应。到2004年以后开始有缩紧。包括山东，事实上山东是全国放地放最多一个省份。几任部长都是山东过去的，我们实际是占很大便宜的。这里面我们土地的作用实际上一方面就是是严格的保护耕地，保粮食安全。但是保护耕地，保粮食安全是保哪些地方？产粮区。最后我们形成产粮区粮食生产越增长，这个地方的财政越穷县，农民越穷，农民往外跑。对有发展机会的地区，我们一直是靠土地的宽供应保发展。这里面包括沿海地区和山东。从来没有真正缺过地，当然大家指标来看，看上去是严的。事实上政策对沿海地区采取大量创新性的地方。整个土地大家看，越供应越快。第二个是什么？我们靠土地的低价支持低成本的工业化。大家看这几条线，房价怎么下得来呢？整个综合地价水平，商业地价水平和基础地价水平都是百分之几百的增长。工业地价水平提高60%。中国那么稀缺土地怎么形成低成本的供地？就是这一套土地制度。甚至越发达的地区，越用这一套机制。后来我们比较像义乌跟陕西咸阳，最后比下来义乌成本比咸阳低，地方政府是什么？地方政府用财力补贴。第二个是地价供给保城市化。

　　第三个非常重要整个2000年以后的城市化怎么起来的。非常重要的划分两个阶段。一个阶段是什么？一个阶段是2000年到2008年，基本地方政府靠土地出让搞城市化。机制是什么？两个机制。一个机制是我们2008年开始住房商品化。第二个2002年开始经营性用地的放开。地方政府通过土地出让获取最大化收益，这是第一个阶段。

　　第二个是2008年以后整个中国的城市化发生重大转轨，来自土地抵押。当时我们应对金融危机时，很大的一个制度安排就是允许地方政府成立平台公司，那时候平台公司我记得2004年之前，青岛有一点。青岛当时我们调研是有一点的，但青岛书记也是小心翼翼的。基本上是土地能够卖的钱多就贷多一点。但是2008年以后发生用途抵押，成立各种平台公司，不管能不能还得来。中国城市化从2002到2008年，靠土地出让来推动的城市化，转向以土地抵押推动的城市化。所以这一个时候整个中国城市化开始大大加速。我讲这也是中国整个过去四十年重要的秘密。在我看来就是这两个。

　　接下来下一程，在座我们青岛的朋友，各委办局同志我们可能下一轮要思考不是没有路。但这些路可能跟上一轮的搞法会发生重大转向。继续用原来的搞发再搞可能搞一阵，但能不能可持续这是一个很大的问题。所以这里面讲第一个就是如何摆脱这一种以地谋发展的模式。上一轮四十年经验靠的这一套土地制度。这一套土地制度是支撑我们整个快速的增长。但是现在碰到非常困难情况。大家看这一张图，说什么事儿呢？我们整个土地供应跟增长的关系。我们从2008年以来，不断在增加土地供应保增长。这一个时候大家看，我们整个GDP增长率。从2006年开始增加土地供应一直到什么时候？到2010年还是有效的。但是2010年以后大家看，继续供应土地，一直到2003年，GDP增长从10.6下降到7.8%。说明一个什么道理？说明就是继续我们用土地作为发动机，来拉动经济增长的这一个机制开始出现了问题。出现问题以后大家看到2013年开始。经济继续还是往下走，土地供应也开始往下走。原因在哪里？就是再多供应土地需求也下来了。所以我讲第一件事儿，可能我们在座各位搞经济的，面临的第一个问题就是用土地发动经济这一套模式，已经发生重大转向了。原因在哪里？就是元春校长讲的整个中国的经济必须要转向高质量的增长。继续高速增长这个梦已经过去了，没有高速增长支撑土地供应这一套模式，所以土地的供应资产下降。我讲第一个就是说继续放土地，已经加快增长。第二个看工业，这一个事儿大家看整个工业用地结构，从2004年开始已经减少，整个的土地用地结构里面，工业用地的占比从2004年开始下降。下降主要区域是东部沿海地区。

　　2004年以后增长用地主要是西部地区和中部地区，尤其是西部地区。说明一个什么大力？就是说我们整个靠土地，土地的低价和土地的招商引资，在东部地区包括前海地区，这一个效力已经开始减低。原因是在哪里？整个要的东西，老百姓(63.990, 0.22, 0.34%)一般的东西看不上。所以这一个时候就东部地区的企业，已经开始转型升级。活下来的企业基本上是质量升级的企业。其他的企业没有死的，是手上还有几块地屯着。西部地区靠土地的供应，造园区，靠土地的低价来招商引资，但效力非常之低。到兰州，到青岛，兰州新区就是一个兰州石化加一个姚明广州。非常大，开车非常之快。问我这个园区怎么样？我说挺好的，车开的快，不堵车。青海现在也是五买了。最后西部地区靠土地供应也拉不快增长。

　　第三个，看这个图更危险。整个中国的结构问题，到2015年的时候，我们的整个工业用地已经降到只有23%。但是房地产的用地还在23%。高的到哪里？基础设施的供给54%。说明一个什么问题？这个图的危险性反映在哪里？整个中国经济工作下来以后。房地产还得守着，因为这一个供出去以后，土地那一块儿钱就下来了。土地全放在基础设施拿投资，这一个土地的结构非常清楚看到我们整个的国民经济的结构问题。我们讲结构性的改革真是任重道远。但是现在没有太好手段。

　　第四个是什么？就是这一个风险。在哪里？就是整个中国的城市化已经告别低成本的城市化时代。这是非常肯定可以跟大家宣布这一点。中国的城市化已经告别低成本的城市化时代。原因在哪里？整个中国的城市的使用土地。从原来新增转向存量。第二个是什么？这个农民醒过来。最后导致结果是什么？土地成本上升，土地的净收益下降，土地的抵押上升。

　　第四个是什么？我们现在非常担心的就是明年情况。整个地方政府的偿债能力被高估。2010到2015年成用土地出让收入作为偿债来源债务比重是37%，一些土地是农地，质押贷出去的。这一张图，刘教授讲的杠杆，我们做一个全国土地融资抵押杠杆分布。这些省不点了。大家看名义杠杆率0.5到0.6，真实杠杆是1.5到2倍，大部分的中西部地区真是杠杆率在大于2以上。所以明年的情况大家看，有时候从土地上体现出来的危险，地方政府的土地债务。另外就是银行的土地，依赖土地抵押的金融的风险。

　　第二个我想讲一点从我最近跑的这四个省来看。简单讲一下。就是什么？未来可能四个省之间的竞争还是在制造业上。制造业我在讲，我们过去四个省都是在拼世界制造工厂。低成本，土地低成本，劳动力低成本。但是我从广东，江苏，浙江现在看下来。现在都在拼下一轮谁是世界先进制造城市。谁是世界先进制造城市。这一个是我觉得各省，现在都在谋划这一个事儿，整个中国的制造业高度分化。原来做什么东西都能够成的，现在非常困难。这里没有时间，给大家简单放一下。这是一个我们最近做的，大家看整个中国过去的产业升级，非常重要的一个支撑力量是什么？经济复杂度的提高。大家看广东，最初造的东西都是很简单的，产品的复杂度一步步提高。这是江苏，这是浙江，是是上海。大家看一下山东。没有时间不给大家讲了。这里面核心意思是什么呢？我想讲的第二点可能下一步大家一定要提早谋划。整个山东省工业化是赢家，下一轮是否成为赢家，整个制造业会发生非常大的集聚和高度分化。

　　第三个我前面讲我们基本省域谋划。下一轮从省级行政卷区为单位的发展圈到都市圈。广东，香港，我们整个的一个湾区，我到长三角，到上海看，上海龙头基本往江苏，浙江延伸。未来我们整个这一片，有没有最核心的城市。另外能不能形成都市圈，还有能不能破除现在这一套以行政为管辖的体制。第四点就是单向城市化到城乡互动。我们过去的城市化，基本是土地资本跟劳工，全部急剧到城市，但现在已经发生一个重大转变，生产要素在城乡之间对流发生，乡村分化和一部分的乡村开始兴起。整个中国未来的大城市，县域城市和村庄，这一套城乡到城这一套体系如何构建，也是我们下一轮要谋划的方面。我就讲这些，谢谢大家。