城镇化启新

　　城镇化演进30年

　　城镇化并不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张，而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城市化。

　　正如此前舆论所热切期待的，2013年的《政府工作报告》单独用200余字的篇幅阐述了“城镇化”。记者梳理近年《政府工作报告》发现，这种专门对“城镇化”进行阐述的情况并不多见。

　　城镇化，尤其是以人为核心的新型城镇化，将成为拉动内需的最大潜力所在，这已成为学界共识。可以预见，随着当前推进新型城镇化步伐的加快，我国经济发展和社会结构变迁将再一次迎来历史性的机遇。

　　改革开放以来的30余年，是我国经济社会结构飞速变迁的历史时期。与此相适应，作为衡量现代社会进步标准之一的城镇化，也经历了内涵不断演进和修正的发展历程。

　　改革开放前：逆城镇化倾向

　　新中国成立后，新生的人民政权热情高涨地推进工业化，从而催生了新中国城镇化的萌芽。然而，以计划经济体制为基础，城乡户籍制度也在此期间形成，作为城镇化前提的人的自由迁徙受限。

　　1958年1月，第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议发布了《中华人民共和国户口登记条例》，明文规定：农民由农村迁移到城市，必须持大城市劳动部门的录用证明、学校录取证明，或者城市登记机关的准予迁入证明。

　　这标志着户籍制度的正式建立。此后随着附着在城市户籍上的福利越滚越大，中国长期呈现城乡人为分割、城乡二元结构严重对立的局面，从而导致城镇化进程的缓慢和某种程度上的扭曲。

　　清华大学国情研究院院长胡鞍钢对记者表示，新中国成立之初的十年，主要是“国家推动城市化”；1959年后随着“大跃进”的失败，转向抑制城市化、甚至出现城市化的倒退。

　　此后直到改革开放前，我国经济社会发展呈现出明显的意识形态特征，“以阶级斗争为纲”成为社会经济生活的主题。“文革”开始后，随着知识青年“上山下乡”运动的推进，又出现了“反城镇化”的倾向。

　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明向本刊记者分析说，在意识形态为主导的情况下，这一历史时期城镇化率提升极为有限。

　　即便如此，依然有学者展开了对城镇化的初步研究。早在1958年5月，北京师范大学学报就曾刊载一篇文章《农村人民公社居民点的规模及其配置》，应是新中国最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年，南京大学教授吴友仁在《城市规划》杂志上发表《关于我国社会主义城市化问题》，率先展开对我国城镇化问题的研究。

　　80年代：乡镇企业带来小城镇繁荣

　　改革开放以后，随着经济体制改革的推进，城镇化迎来了全新的发展时期。

　　1980年10月，国家建委在北京召开全国城市规划工作会议时，就提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1984年1月，国务院发布《城市规划条例》，第一次以法规的形式确认了这一方针。

　　当时的背景是，“文革”结束前后，农村不少地方就地办起了社队企业，并在改革开放后迅速发展。1984年，社队企业改名为乡镇企业。由此，我国农村经济迅速繁荣，直接影响就是小城镇的飞速发展。

　　1983年，著名社会学家费孝通在其家乡江苏省吴江县(今苏州市吴江区)进行农村调查时，发现原本凋敝的小城镇因为乡镇企业的发展而重新勃兴。费孝通判断这将是我国农村又一次大变革的开始。他把相关思考写成《小城镇大问题》、《小城镇  再探索》、《小城镇  苏北初探》、《小城镇  新开拓》等四篇文章，陆续刊发于《望》新闻周刊，产生了极大影响。他所主张的“小城镇、大战略”思想，由此成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。

　　胡鞍钢认为，在1978~1992年间，伴随着农村改革而崛起的农村工业(乡镇企业)，有力地打破了城乡二元结构的基本格局，农业剩余劳动力离土不离乡、就地转移至乡镇企业，在农村地区迅速形成了农业和乡镇企业并存的二元结构，加上城镇部门构成了中国特有的三元结构，即农村农业部门、农村乡镇企业和城镇正规部门。

　　其时，在团中央任职的李克强正在攻读北京大学经济学硕士、博士学位，他已注意到这一现象。他的论文《论我国经济的三元结构》，还荣获中国内地经济学界最高奖项---孙冶方经济科学奖的论文奖。

　　“在某种意义上，这一乡村工业化的过程也就是乡村城镇化。”蔡继明认为，这种城镇化的特点是农民“离土不离乡”，实现的是部分农村剩余劳动力的就地转移。在蔡继明看来，这是一种低级的、初级的城镇化，因为这“实际上造成了资源浪费、环境破坏”。

　　随着改革开放进一步深入推进，尤其是社会主义市场经济体制逐步建立，上世纪80年代一度红火的农村集体企业和乡镇企业，在市场竞争中优势跌落，其所带来的小城镇发展也动力大减。

　　在市场规律的作用下，“小城镇、大战略”的城镇化思路显得有些不合时宜。1989年，国家将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。从此，“积极发展小城市”的表述消失不见。