在以城市群为主体、大中小城市与小城镇协调发展的多样型城镇化道路中，关于大城市的功能，中央文件一再强调，一方面“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，另一方面按照以大带小原则，充分发挥大城市的辐射带动作用。尽管中央高度重视中小城市和小城镇在新型城镇化的地位和作用，但在相关表述上，以党的十八大报告为界，前后呈现出明显的不同。

　　前者如2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议通过的《国家“十二五”规划纲要》，其对中小城市和小城镇的功能作了分别的界定，强调“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能”。后者如2012年11月8日党的十八大报告，强调“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”。2013年3月《政府工作报告》沿用这一表述。相较而言，中小城市和小城镇“四大功能”的表述更全面，对城镇化实践更具指导意义。

　　只有首先推进产业和城镇融合发展，才能更好地夯实中小城市和小城镇的产业支撑力;只有不断完善公共服务体系，提高公共服务质量，才能更好地提升中小城市和小城镇的吸引力;中小城市和小城镇产业功能、公共服务功能的不断提升，才能创造更多的就业岗位，提供更多的就业机会，吸引和留住更多的城镇居民，从而强化其“吸纳就业”和“人口集聚”功能，有效地规避“睡城”、“鬼城”之类的情形。由此可见，“产业发展”和“公共服务”对促进中小城市和小城镇可持续发展，具有至关重要的意义。

　　要切实地提高中小城市和小城镇的功能，尚需推进一系列的改革措施：

　　一是重定城市分类标准。根据旧版城市分类标准，市区非农人口规模在20万人以下的城市为小城市，20—50万人的城市为中等城市，50—100万人的城市为大城市，100—200万人的城市为特大城市，200万人以上的城市为超大城市。这一分类标准已不适应城市人口规模不断扩大的国情。应设计新版城市分类标准，将中等城市的标准提高到50-100万人口，小城市的标准提高到50万人口以下。在人口管理政策上，全面放开小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。

　　二是重启县改市。县改市从1997年冻结至今近16年。党的十八届三中全会明确指出，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。新一轮“县改市”将会促进一批有条件的县城逐步发展成为中小城市。县级市、部分地级市将是未来中小城市建设的主力军。

　　三是扩权强镇。扩权强镇在各地已实践多年，有力地推动了小城镇建设。党的十八届三中全会明确指出，全面放开建制镇落户限制;“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。“扩权强镇”的实施对象专指经济发达镇，《国家“十二五”规划纲要》将“扩权”范围界定为“投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限”。

　　此外，还要在把部分重要的经济发达镇、沿边重要的边境口岸逐步建设成为中小城市等领域，积极探索，稳妥推进。

　　(作者系武汉大学区域经济学博导)