——写在《城乡规划法》颁布一周年之际

 　　《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）已于2007年10月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过，并于2008年1月1日起正式实施。这一重要法律的颁布实施，是加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的客观需要。学习和实施《城乡规划法》，要从我国发展的历史阶段和发展的目标要求来认识，要从贯彻落实科学发展观，建立健全保障科学发展的体制机制来认识。实施《城乡规划法》要把握好四个关键，一是行为符合法定要求；二是内容符合法定要求；三是法定规划要符合法定审批程序和技术标准；四是法定规划是公共政策，组织制定是政府的责任。

　　城乡规划工作人员应当认真学习《城乡规划法》，要从促进科学发展的实际需要出发，推动体制机制创新，完善工作机制和配套措施。要重新认识城乡规划学科，城乡规划作为政府的公共政策，决定了它区别于建筑学、土木工程等相关学科，具有特殊重要的地位。

　　编制城乡规划的实质是制定一份法律文件

　　我们通常理解城乡规划的编制，是用工程技术的手段和方法制定一份规划，承担一个项目。尽管其在技术手段和方法上与建筑学、土木工程学等相类似，但本质上城乡规划是依法制定、依法审批后形成的具有法律效力的文本。编制城乡规划要依据经济社会发展和资源环境保护的要求来制定，规划的成果是需要全社会共同遵守的公共政策。在服务对象上，建筑设计、结构设计主要为业主服务，而城乡规划主要为政府和公众服务。《城乡规划法》总则第二条规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”为什么要将不同类型、不同层次的规划纳入到法定文件的范畴，这与城乡规划的作用是密不可分的。

　　一是城乡规划以行政建制来编制。所有的规划都是以行政区域为基础编制的。例如，城市总体规划以行政建制设市为基础来编制，城镇体系规划则以市域、省域或全国为基础来编制。

　　二是城乡规划由行政机关组织编制。《城乡规划法》第二章“城乡规划的制定”中分条款对各级政府对各个层级、各个类型的城乡规划所应担负的组织编制责任作出了明确和具体的规定。

　　三是城乡规划的有效性需要获得行政机关的批准。经过政府审批，制定的规划还必须按照立法程序的要求，包括立法机关（即各级人大）提出意见，一起报送上级部门。

　　四是城乡规划的实施受到法律保障。《城乡规划法》第三章“城乡规划的实施”中对于城乡规划的实施过程作出了明确的规定，而对于违反城乡规划的行为，将按照《城乡规划法》第六章“法律责任”的规定依法追究单位和个人的行政和法律责任。

　　五是城乡规划的编制单位和个人也必须承担相应的法律责任。《城乡规划法》第六章第六十二条对编制单位和个人的各种违法行为作出了明确的处罚规定。

　　六是城乡规划强调公众参与和社会监督。《城乡规划法》第五章“监督检查”中除对于政府和人大的监督责任和方式作出明确规定之外，还规定了城乡规划必须依法向社会公众公示，并接受社会各界监督。对于群众举报投诉的违反规划建设行为，城乡规划管理部门必须认真处理，对于投诉不作为的行为，应当追究行政部门负责人的行政责任。

　　城乡规划审批过程本身也是一个立法的过程，并且比一般的行政性法规立法程序更加严格，它增加了同级权力机构（即各级人大）的审查环节。从这个意义上说，城乡规划编制工作者的责任十分重大。

　　城乡规划的本质是公共政策

　　城乡规划作为公共政策的作用是补市场之不足，保护社会弱势群体的利益。这就要求编制的城乡规划能够充分发挥统筹协调和综合调控作用，引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展。城乡规划的这种调控市场、统筹协调的作用也是一般规划设计无法比拟的，它体现在：

　　1.城乡规划是国家调控经济社会发展的重要手段。投融资体制改革之后，国家强调充分发挥市场的作用，促进工程建设投资多元化，但是有四个环节是不能放开的：一是必须符合产业政策；二是必须符合城乡规划选址意见；三是项目必须依法进行环境影响评价；四是必须严格控制用地指标。实际上，是通过城乡规划等环节来实现调节和控制的。

　　2.城乡规划是以未来为目标，综合经济和社会的方方面面，这就要求城乡规划的编制都必须做到严谨、科学，经得起历史检验，为后人负责。城镇体系规划和城市总体规划的编制要求严谨、科学，这是由其范围、内容和层级决定的，比较容易理解。作为修建性详细规划的编制，其实也同样要求做到严谨和科学。以居住小区的规划为例，它是以控制性详细规划为依据制定的修建性详细规划。尽管其方案是为企业服务，但是一旦经过政府主管部门批准后，即成为具有法律效力的规划，同样要求其必须具备科学性和严谨性。

　　3.政府和规划设计单位的责任。仍以居住小区规划为例，政府必须为规划编制提供相应的基础条件。政府必须提供该地块的控制性详细规划，并提供相关技术标准和地方导则，即为规划编制工作提出明确的要求和进行指标控制。规划获得批准后，政府主管部门还必须承担相应的法律责任。因此作为规划设计单位，既要体现企业利益，更要体现公众利益，规划的编制必须体现对企业利益和公众利益的协调。

　　综上所述，第一，依法编制和审定的城乡规划，是加强城乡规划管理的依据。尽管规划编制所采取的手段是技术的，但是一经审批即成为法律依据，充分体现了城乡规划工作者所承担的重大责任。第二，加强城乡规划管理，是为了协调城乡空间布局、保护自然资源和历史文化遗产、改善人居环境、促进城乡经济社会环境全面协调可持续发展，这是《城乡规划法》的立法本意，也是编制城乡规划的指导思想。第三，制定和实施《城乡规划法》，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的需要，是统筹城乡建设与发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度的需要。因此，必须正确处理近期建设与远期发展，局部利益和整体利益，经济发展和环境保护，现代化建设和历史文化保护的关系，充分发挥城乡规划在促进合理布局、节约资源、保护环境、体现特色，引导城镇化健康发展中统筹协调和综合调控作用，促进城乡社会经济可持续发展。

 全国人大环境与资源保护委员会主任委员  汪光焘