建设部城建司副司长 中国风景名胜区协会副会长  王凤武

根据赵宝江会长的要求，利用这次协会三届二次理事会议，我代表建设部城建司，将建设部今年关于风景名胜区的有关工作内容，向大家做个通报。主要讲三方面的工作。

一、关于风景名胜区的立法工作  

根据国务院法制办的统一要求，今年建设部风景名胜区的立法工作要争取有所突破。到目前为止，涉及《风景名胜区管理暂行条例》的修订和完善正在抓紧进行。

今年《风景名胜区管理条例》已正式列入立法计划。今年必须完成的。国务院法制办先后两次将《风景名胜区管理条例x草案》分送了国务院的相关部门和地方各级人民政府征求意见。且前，正在进行两项工作，一是由国务院法制办组成调研小组，赴部分省和风景名胜区进行实地的考察和调研。这项工作估计在四月或五月份能够完成。二是组织专家论证。专家是来自多方面的，有地方、部门的专家，有风景名胜和其他领域的专家。初步计划是争取五月份上报国务院，年底以前正式颁布。

《风景名胜区管理暂行条例》是1985年颁布的，到现在已经暂行了近二十年，但这部暂行条例我个人认为仍然是一部很好的条例，涉及一些基本原则仍需继续坚持。

一是暂行条例当中明确了三级风景名胜区的管理体系，确定国家重点风景名胜区由省级人民政府报请国务院审定公布。在风景名胜区涉及的各类“区”或“园’冲，国家重点风景名胜区的级别。层次。知名度是最高的一类。其他的如“森林公园”、“地质公园”等只是部门公布建立的。级别层次较低。按照行政许可法的要求，各个部门不能设行政许可，只有国务院的决定和国务院的条例以及全国人大颁布的法律才可以设定。虽然 风景名胜区管理暂行条例》颁布的时间比较久远，但在这一点上，是功不可没和名正言顺的，是经得起历史检验推敲的。从法律意义上讲，保证了风景名胜区的可持续利用和永续发展。

二是暂行条例明确提出了风景名胜区的各级管理机构以及它的性质。条例里规定，当时的全国城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区的工作，各级建设行政主管部门主管各地的风景名胜区工作，在条理中对建设部的管理风景名胜区的体制作了明确的界定。如果现在要想重新出台一部条例或者法规，仅仅体制问题就会引起讨论和争议，难以定论。

三是暂行条例明确提出了风景名胜区要依法设立人民政府。根据条例的这个要求，一些景区确实对行政区划进行了调整，重新设立了一级人民政府。如湖南的武陵源、南岳衡山等，都是一级人民政府的建制，起到了很好的统一管理作用。同时，条例中还要求不能成立人民政府的应当成立管理机构，对风景名胜区进行统一的规划和管理。在风景名胜区的所有单位滁各自业务受上级主管部门领导之外，必须接受风景名胜区管理机构的统一规划和管理。这一点很重要，风景名胜区从某种意义上讲也是个小社会，涉及到工商、公安、环保、林场、文物保护单位以及宗教等部门，根据条例的要求，各个部门，都必须接受风景名胜区管理机构的统一管理。正因为这样，我们一批风景区成立了准政府的管理机构的风景名胜区管理委员会，对景区内的各个部门实行统一管理。

四是暂行条例对风景名胜区的规划提出了明确要求。条例要求风景名胜区必须编制总体规划，总体规划由省级人民政府审定后报国务院批准，使风景名胜区的各类开发建设活动纳人总体规划的统一管理。以上这些都是原条例的核心内容，也是我们必须坚持的原则。在新修改的条例当中，这些内容全部予以保留。同时也不可否认，与1985年相比，现在风景名胜区的情况发生了很大变化，原条例也存在这样或那样的不足，有需要修改和完善的地方。在新的条例当中重点突出和增补了以下内容。

第一，在条例中明确地提出了风景名胜区应该征收资源保护费。风景名胜区工作是需要经费支持的，现在完全靠赞助、募捐，靠上级拨款，这些都不能长久，关键要解决风景名胜区持续的经济来源。所以在条例当中明确提出，对于在风景名胜区经营、开发的各类企业或经营实体，可以征收资源保护费。

第二，在新修改的条例中明确地界定了门票性质。风景名胜区的门票是资源保护费的重要形式和来源，必须专款专用，不能挪做它用，要用于风景名胜区的资源保护和发展，这一条非常重要。当前在风景名胜区门票的管理当中，存在这样或那样的偏差，有的把门票转让给企业，转让期有的是三十年，有的是五十年，有的甚至是永久性转让。四J！！某个景区把门票和整个风景区转让给一个企业，这个企业在四J；D也是个知名企业，搞了几十年，现在他的效益相当好，有的部门就提出，过去让你们管不怎么样，现在一交给企业效益马上就大增。我认为，看问题不能这样简单，该景区原来是一个偏远的风景区，交通及极其不便，正因为政府对高速公路的投人，使它与成都的时间距离缩短到一个小时。同时，政府还有其他的投入，这些投人反映在游客量的上升。有的省一度成立旅游总公司，把省内景区统一收归旅游总公司进行管理。其中有的景区门票收人约三千多万，三年期间将近一个亿的收人，公司的纯利润一年仅十几万。这个企业没种多少树，没处理一吨污水，没安置一户应该搬迁的居民。但是公司的老总实行年薪制，年薪很高。在省政府组织的审计当中，发现这个公司有很多款项用处不当。在新的条例当中对门票定性为资源保护费的重要形式和来源不得挪为它用。

第三，在条例当中对风景名胜区的经营权进行了规范。据我们调查，当前在风景名胜区的经营管理中，确实存在着一些应该引起注意或应加以规范、纠正的错误倾向。有的地方和部门由于受短期利益或部门利益、地方利益的驱动，在对景区的管理上，往往是重经营轻保护。有的地方推行管理权与经营权的分离，引进市场化的竞争激励机制。我认为，对风景名胜区进行市场化的改革做全盘否定或全盘肯定还为时尚早，还不能简单的得出结论，但是由发改委会同建设部等部门对部分景区调研后准备报请国务院审议的报告当中，明确的指出了当前在经营权的管理方面，确实存在的亟待规范的一系列问题。 

其一就是对资源的经营权可以市场化的类型。等级规定不清楚，出现了将本来不适合市场化经营的资源地或风景区交给企业经营管理，给风景名胜区和资源的保护带来许多不良的影响。同时，也从另一个方面封杀了一些本来可以进行市场化经营的景区或者景区的经营项目，使他们丧失了改革和发展的机会。所以风景名胜区的经营权亟待进行规范。其二就是经营权转让程序的规范。当前进行转让的经营权没有一家是经过国家主管部门批准的，都是地方个别领导说了算，有的是地方政府包办，也有的是企业与资源管理机构私下操作。其三就是通过经营权转让实际上进行资源转让。在转让过程中，对景区的资源没有经过资产评估，低价转让，甚至无偿转让，不考虑职工的安置，利益分配不合理等等现象。其四就是转让后的执行和监管问题比较突出。主要是投资方不履行合同，造成一系列的纠纷，比如拖欠支付转让费，拖欠支付职工的安置费，开发建设资金不到位等。也有的是投资方超出合同规定的权限擅自进行开发建设，不服从管理结构的统一管理。这方面的实例也很多。四J；I省的海螺沟风景区被全部转让给省交通厅成立的冰I；I公司，这个冰川公司实际上是以企代政，最后造成了一系列的矛盾和问题，企业要想对农民进行管理也很难，发生了很多的纠纷。其五就是风景区门票的收人用于资源保护的费用较低，资源保护的投人严重不足。我认为，经营权的转让不是一概不行，在建设部答复四川省建设厅关于十大风景区出让的复函中，对经营权的问题作了明确的界定：整体转让不可以；对风景名胜区内的经营性项目，可以委托企业经营，包括基础设施建设；新开发的景点也可以委托企业按规划投资开发，可以从门票收人中划拨一部分，作为投资的补偿。我认为这个复函是符合地方实际的，四J；；省曾经提出将所有权、经营权和监管权三权分离的模式，现在还在实验过程中。我认为通过条例把经营权的管理加以认真的规范，有利于对资源的保护，有利于对风景名胜区的合理开发和利用，也有利于对风景名胜区投资主体的多元化，也有利于对风景名胜区内的经营性项目引人市场机制，进行有序竞争，使风景名胜区实现经济效益、环境效益和社会效益的最大化。    第四，在新的条例中，明确地提出各个景区必须划定核心区、核心保护区。划定核心保护区的用意是两方面的。第一是强调应该保护的必须严加保护，对核。动区的监管是省、部两级要进行直接监管。同时，一些非核心区，不需要部里管的，部里就不应该管的那么宽；不需要省里管的，省里也不要管的那么宽。给地方政府、给景区以更大的管理权限，包括一些建设项目的管理权限。最近我参加了南京中山陵园风景区详细规划的编制讨论，也明确提出了南京中山陵园风景区必须划定核心区。划定核心区的内涵不是要让谁管，而是规定不能在里面搞违规项目。南京中山陵园风景区核心景区外，山的周边地区有大量的世居居民，农民房是否要拆迁，应由当地人民政府决定。 

第五，在条例当中，明确提出了编制近期建设详细规划和重大建设项目规划的概念。原条例只讲了总体规划，总体规划是管宏观的，管大政方针、原则，但是对一些建设项目的管理，必须通过详规和项自选址规划来加以确定，所以这也是补充原条例不足的一个很重要的内容。我想惜这个机会把条例修改的内容向大家做一个通报，部里是很重视，全力以赴，希望在今年能够得到国务院的批准并颁布实施。
    二、关于世界遗产的申报、保护以及遗产会议的有关工作
    目前，世界遗产的申报工作得到世界各国的极大重视，全世界共有754处被列人世界遗产名录入根据这种状况，2002年在澳大利亚凯恩斯第25届世界遗产大会上，通过了《凯恩斯决议人《凯恩斯决议》明确提出：一个国家一年只能申报一个世界遗产项目，全世界每年只能审议40个世界遗产项目，审议40个并不等于通过40个。同时也规定跨国界的项目可不受申报名额的限制，没有遗产地的国家，可以不受一国一项的限制，一年可以申报两项；为了抢救处于紧急状态的遗产项目，可以不受一国一项的限制。今年6月28日，将在我国苏州召开的第28届世界遗产大会要对《凯恩斯决议》进行全面的评估，是否仍然坚持一国一项的限制，是否仍然坚持每年只能审议40个世界遗产项目的限制。将会在会建设部会同国家文物局等有关部门，争取在这次审议《凯恩斯决议》的时候，突破一国一项的限制。初步的设想是世界自然遗产可以不受一国一项的限制。当前，世界遗产的分布极不均匀，全世界700多个世界遗产地有500多处是文化遗产，100多处是自然遗产，所以很多国家都希望能够增加自然遗产的申报数量以及自然与文化双遗产的申报数量。
    我们国家地大物博，文化遗产有几千年的文明史，有大量的文化遗存，这些都极具世界价值。同时，也有很多极其珍贵的自然资源，这些资源也是无与伦比，也极具典型的世界意义，有些已经发现了，有些还没有发现。应鼓励资源条件比较好的风景名胜区，积极地申报世界遗产，为这些景区提供这样或者那样的方便，提供技术支持，提供一些涉外考察、了解申报世界遗产的程序等各种外事工作的方便，必要的时候也给一点资金方面的支持。
    申报工作要抓，保护工作也要抓。前几天，建设部在北京召开了世界遗产地的保护工作会议，城市公园类遗产地、历史文化名城类遗产地和风景名胜区类遗产地的代表参加了会议，会议要求切实作好遗产的保护工作。对保护状况要进行自查，五月份自查完毕，自查结果要报建设部，建设部会同省建设厅对各个遗产地进行抽查。当前，个别的景区拟建的大型工程项目已经引起了国际媒体的广泛关注和世界遗产管理委员会的重如要求我们必须解释和回答。借这个机会跟大家打个招呼，我们在座的也有遗产地的领导，希望对遗产保护工作要认真的抓一下，不要因为保护问题，使在中国召开的第28届遗产大会上成为一个批评的对象。
    三、关于风景名胜区的综合整治工作
    综合整治是建设部去年在国家重点风景名胜区开展的一项重要工作。经过一年的综合整治，景区的形象和面貌发生了很大的改善，普遍反映很好，地方纷纷要求希望把这项工作继续开展下去。经过部党组研究，决定风景名胜区的综合整治工作今年还要继续抓一年。
    综合整治工作主要是五方面的内容。
    第一就是风景名胜区的标志、标牌的设立，虽然这项工作看起来是微不足道，但它确实能够体现景区的形象和面貌，在未整治之前，有的风景名胜区挂了一大堆牌子，惟独不挂风景名胜区的标志。风景名胜区是经国务院审定公布的，这个最高级别的牌子不挂，省里的什么度假村、省级度假区却挂的很醒目。所以经过去年一年的工作，绝大部分景区按照部里的要求，统一设置了标志和标牌，这些标志、标牌由于设计得体，很好的结合了地方特色，已经成为景区的一个亮点。我去泰山看到泰山的标志标牌就成为游客拍照留念的一个景点。武夷山是取了一块重达30多吨的天然巨石，作为国家重点风景名胜区的标志标牌，树立在售门票的人口处，效果也非常好。青城山也是就地取材，还有泰山、峨眉山对景区所有的标识牌进行了全面的整顿，统一设置，规范管理，不但有中英文，还有日文，几种外文一目了然，景区的景点介绍、厕所，甚至一些店铺都设立了统一的标识，效果很好。有的景区的跨度比较大，没有一个集中的门票点，但这些客观原因不能成为不设立风景名胜区标志标牌理由。重庆的长江三峡风景名胜区，跨越七八个地、市（县），但是他们化整为零，七八个地、市、县的某个风景区各自分别设立，也取得了很好的效果。广西桂林漓江风景名胜区，也可以采取这种方法。
    第二就是关于风景名胜区的机构。在综合整治当中要求各个风景名胜区必须按条例的要求成立专门管理机构虚设不行。现在有的景区是虚挂一块牌子，成立一个协调议事机构，名誉上是主管副市长在那里担任组长，成员单位是政府的各个部门，相关部门是局长成员，没有办公地点，没有办事机构，没有编制，没有人员，没有经费，没有管理手段。这类虚设机构无任何意义其次是管理机构的级别问题，级别不能太低，国家重点风景名胜区由股级单位去管，力度是有限的。申报国家重点风景名胜区，首先要看机构成立了没有，不成立机构，景区的管理肯定是不规范。成立的机构是不是一个实质性的结构，级别合适不合适，这都是我们要审核的内容。
    第三就是要划定核心区。关于核心区的划定，建设部下发了[2003]77号文件。77号文件对哪些地方应该划进去，如何划，提出了非常明确和具体的要求。正在编制规划的，或者规划正在修编的，要结合规划划定核心区。如果规划已经报批了，规划当中所划定的史迹保护区、生态保护区、各类保护区，或者一级保护区、特级保护区，部分二级保护区，要统一划定为核心保护区。文件对核心保护区的划定审批也作出了明确的规定，即由省建设厅审核同意后报建设部备案。目前，各地开展了一些工作，但是还没有完全划定，工作要相对滞后在我们调查，核心保护区的划定有两种错误倾向，一种是划的过小，你不是说核心保护区你要管吗，那我就让你少管点，把保护区划的巴掌大的一块地方。个别景区核心区面积很小，只占风景名胜区的百分之几，其目的是通过缩小范围来逃避上级主管部门的监唤因此，没有报建设部备案的，没有经过省建设主管部门审核同意的，一律不能算是法定的界限，必须经过省建设主管部门审核报建设部备案之后，才能明确核心保护区的管理权限。当然，另外也出现一种倾向，把不该划定核心区的也都划进来让你批。由于风景名胜。引起上访告状的事已发生了几起。年老百姓发生矛盾涉及大量拆迁的地方，应由当地的管理机构进行日常管理的地方、不需特别重点保护的地区，不要划为核心区。
    第四就是对违规建设的拆除。风景名胜区违规。违章，不按程序报批的建设项目还是很多的，在综合整治过程当中，对这些违规、违章建筑都要依法进行拆除。有的景区在这方面做的很好、很突出。峨眉山对金顶进行了全面的清理整顿，拆除了大量的有碍于景观的建筑，对电视台、气象台等拆除建筑，以及部门的宾馆、招待所，进行了清理。泰山也做了大量的整治工作，泰山的岱顶也拆除了大量的违章建筑，同时也通过法律的手段，解决了一些长期拖延而不能解决的问题。
    第五就是要建章立制，建立长效的管理机制。这方面一些景区也做的比较好，有的风景名胜区是方方面面的规章制度达到上百项、几十项，都汇集成册，使景区的卫生管理、商业管理、建设管理等所有的管理都纳入有序管理的渠道。
    利用这次会议，我把这三方面的工作向与会代表作一通报，当然风景名胜区的工作还很多，由于时间的限制，就不—一向大家通气了。做好风景名胜区的工作，离不开各方面的支持。这几年，中国风景名胜区协会配合政府做了大量工作，在这里我也借此机会，对协会多年来对建设部城建司的工作给予的大力支持表示感谢，向各个理事单位表示感谢。

    谢谢大家。

2004年10月14日

摘自 中国风景名胜网