（七）城市的“资本化”驱动对可持续城市化的挑战

　　2000年以后，以“土地资本化”为主要驱动力的中国的城市化，日益演变成为各级政府的“土地财政”。一些地方政府不仅越来越依赖出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，而且还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部归地方支配，使各级政府日益驾轻就熟地按照“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，拓展城市空间，推动城市化。这一以“土地财政”为核心的城市“资本化”驱动，凸显了四大悖论。

　　（1）导致可持续城市化的“目的悖论”。城市化、可持续城市化的目的是为了“城市，让生活更美好”，是为了让全体市民享受城市发展、城市繁荣带来的生活水平提高和生活质量改善。但是，试图通过“土地财政”来解决城市化、城镇化资金不足，进而实现城市繁荣、城市发展目的的城市化，实际效果是：在持续升温的“卖地”“为民”、“卖地”为城市发展、“以地生财”的目标追求中，手段成为目的。近10年来，各地土地出让金收入在地方财政收入中比重不断提升。中国指数研究院的监测显示，2010年，120个城市土地出让金同比增加50%，达到18814.4亿元，创历史新高。（《新京报》2011年1月8日）这种透支后代人土地资源的“寅吃卯粮”的促进城市化的方式，居民不仅难以享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠，反而因买房压力越来越大而感到生活压力越来越大，幸福感也随之下降。显然，手段（卖地——获取城市化资金）与目的（获取城市化资金——公共服务最大化，居民生活水平提高）的关系被颠倒、被扭曲了。

　　（2）导致可持续城市化的“经济悖论”。第一，土地资本扩张加剧土地稀缺，设置了自身扩张的空间障碍。马克思说过，劳动力是资本的轻步兵，资本按自己的需要把他们时而调到这里，时而调到那里。但城市空间功能的分割使劳动者居住地和工作地趋向远端化，居住和通勤成本的增加加大了劳动者的流动障碍，也挤压了劳动者知识和技术结构优化的空间和时间。这样，资本扩张的要素需求，不仅可能面对数量的减少，也将遭受质量的下降。第二，“土地财政”（土地资本）增加了资本的成本。不仅由于城市土地租金价格日益昂贵，自然资源稀缺，以及由交通运输问题带来额外成本，而且，土地的稀缺性和既有分布，使得“寻租”行为广泛存在，成为腐败高发的重要诱因，从而直接或间接地增加资本的成本。第三，“土地财政”（土地资本）影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，使这些低端产业生产能力严重过剩。这条产业链的过度发展占用了大量社会资源,与中央加快转变经济发展方式的方针背道而驰。

　　（3）导致可持续城市化的“社会悖论”。“社会悖论”集中表现在三个方面：一是在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性；二是在高价地、高价房的推动下，会导致住房不断向富人、富裕家庭集中，大多数市民获得住房的能力减弱、机会减少，有损社会公平；三是城市过度扩张过程中出现的区域化、间隔化，使弱势群体难以享受教育、医疗、环境等优质公共资源。也就是说，与城市社会阶层的分化相对应，城市的空间资源也被等级化。

　　（4）导致可持续城市化的“生态悖论”。过度的“土地财政”引发了资本无限制的扩张欲望，城市空间、人口规模跟随着资本扩张而激增，自然资源尤其是不可再生能源日趋紧缺。与此同时，越来越多的自然资源被土地财政、土地资本“机器”吞噬，变成废气、废水和垃圾，危害生态环境，恶化生存环境。

　　破解“土地财政”（土地资本）驱动城市化的重要路径选择是：组建“土地资本国资委”，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能，有效评估与监控“土地资本化”的规范运作；同时允许农民的“集体土地”、“私有土地”进入城市土地市场，通过市场机制运作，相关的收入可用于保障已变为市民的农民的长远生计，保障农民能真正得益；同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾，促进可持续城市化。

　　（八）城乡二元结构对可持续城市化的挑战

　　中国现有农村人口是城市人口的2.25倍左右，城乡二元结构矛盾依然突出，新的“双重二元结构”又在生成。在城市化、现代化成为世界普遍追求的情况下，已纳入全球化进程的中国的城市化，要不要降低城市化的速度？如何通过“可持续城市化”、“城市可持续现代化”，破解城乡二元结构，实现全面小康？“十二五”时期，中国要破解城乡二元结构，必须以解决农民工的市民化为突破，统筹大中小城市发展。

　　第一，从“十二五”时期开始起步，用20年时间解决中国“半城市化”（土地城市化明显快于人口城市化）的问题。也就是说，今后20年，中国需要重点解决3—4亿农民工的市民化问题。“十二五”时期面临重要机遇，已经具备“让农民工成为历史”的基本条件，农民工市民化应该在短期内有实质性进展。但是，“让农民工成为历史”有几个关键性问题。一是农民工市民化需要身份和待遇的市民化。农民工市民化不仅仅需要身份的市民化，更重要的是生活和待遇的市民化。与户籍身份改变相比，获得市民待遇更为重要、更有实质意义。现在全国已经有14个省市宣布没有农业和非农业户口之分了，但是进城的农民待遇没有变。结果，在城市里又构筑起一个新的城乡“双重二元结构”。因此改变教育、社会保障等一系列待遇更为重要，使户籍制度本身像计划经济时期的粮票一样自然消亡。二是不能以土地换社保，不能以土地换农民工的市民化。农地换社保虽是一条路径，但存在一定的法律问题。因为农民的土地权利是一种财产权利，受法律保护，是可以继承的；而社保本身不是财产权利，它是政府对公民提供的福利，同时也不能继承；社保和土地两者之间不是一个同等、同质的东西，不能互换。三是农民工市民化的实质是城乡制度统一。实现就业制度、基本养老制度、公共教育制度、住房保障制度、公共医疗制度等方面的统一，使农民工享有与城市居民同等的权利和待遇。

　　第二，低成本发展小城镇。我国城镇化存在的问题和发展的目标决定了我们要走中国特色的城镇化道路。什么是中国特色？如何避免“空城”的出现？参照国际经验，城镇发展的目的是解决人口转移，在此过程中必须经历一个低成本的发展期，纽约、旧金山等大城市，在过去的发展中都经历了外来人口以较低成本进城的阶段。重点发展中小城市和小城镇应是我国城镇化的主要方向，可以重点在大城市郊区选择一部分农民工集中居住的小城镇，改善基础设施，把市政工程设施和公共服务网点向农民工居住密度较高的小城镇和村庄延伸，从而降低农民工的生活居住成本。上海宝山区罗店镇的开发或许为中小城镇开发建立了模板。在2002年至今的8年多时间里，罗店镇从遍布猪棚、牛圈和农田的6.8平方公里的郊区小镇蜕变为沪上独具风情的宜居新镇。在新镇规划建设上，罗店突出“营造城市”的理念，将民居、现代服务业和生态景观“三位一体”有机结合，围绕占地280亩的美兰湖，重新布局公共服务体系和产业格局，打造休闲旅游、会务会展、商业等现代服务产业。罗店镇集约式的整体开发模式走出了一条低成本发展小城镇、破解城乡二元结构的新路。

　　（作者：上海华夏社会发展研究院院长、教授）