随着我国旅游业的快速发展，风景名胜区以其独特的资源吸引了许多外来资金的流入。由于我国风景名胜区的产权关系比较复杂，景区经营权的出让成为一个热门话题。景区经营权的出让有狭义和广义之分。狭义的景区经营权是景区旅游接待项目中食、住、行的经营权的出让，如饭店、车队，由于这部分旅游接待项目不涉及旅游资源的产权，所以对经营权的出让基本上没有争议。广义的景区经营权是包括了食、住、行、游、购、娱所有的景区接待项目的经营权。这里讨论的主要是涉及旅游资源产权的接待项目的经营权的出让问题。

　　经济学上，产权与物权是有所区别的。首先，产权就是使一个人或其他人受益或受损的权利，它只有在不同的所有者之间发生利益关系时才有存在意义。而物权仅仅指法律赋予某人拥有某物的排他的权利，它可以在纯粹法律意义上存在。其次，物权侧重于对所有者拥有物的状态的描述，而产权则关注经济活动中人的行为。我国《宪法》是从物权的角度对资源属性进行明确的规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”我国《森林法》、《草原法》等有关法律都依据宪法也做出了具体规定。风景名胜旅游资源是法定自然资源的一部分；风景名胜区的土地，其所有权应属国家或集体所有，任何单位和个人都不得侵占。

　　产权包括占有权、使用权、收益权和处置权。

　　景区的经营权应该是资源国家所有下的占有权、在合同约束下资源的使用权、部分的收益权和不完全的处置权。

　　风景名胜区的经营权出让之前产权必须明确。现行条块分割的管理体制不利于产权的明确。风景名胜区的委托代理关系比较复杂，第一个层面上是全体公民所有与政府代表全体公民来行使所有权。这里分两步，首先，全体公民作为委托人，国务院作为代理人；其次，国务院委托地方政府。宪法中明确规定的资源的公有权客观上造成了财产主体的缺位，势必造成无人负责资源的开发、利用和保护。在经济利益的驱使下，景区就像公共产品那样遭到了破坏，产生强烈的负的外部性。另一方面，容易造成“内部人控制”，当地政府、景区负责人和当地居民合谋只顾眼前利益进行破坏性的开发，由于不必承担责任造成了比私有制更恶劣的破坏。因此，在这个层面上，要处理好景区的自然资源的可持续发展问题，既要满足后代人的利益同时也要保证当代人的利益。尊重当代人的利益，提高当代人社会福利水平的同时也要为后代人的今后发展留有空间。关键要掌握好所有权，防止国有资产流失，防止谋取个人利益的自私自利的行为发生，解决好资源的代际分配问题。

　　第二个层面上是当地政府与景区管理委员会的关系，即所有权代表与管理权的关系。由于旅游牵涉到当地政府的众多部门，为避免多头领导引起的管理混乱，成立景区管理委员会代表当地政府。景区管委会行使监督权，相当于独立董事类似的职责。

　　第三个层面上是景区管委会与景区经营者的关系，即管理权与经营权的关系。建立一套约束监督机制是关键。事实证明景区经营企业对旅游资源的破坏要大大超过旅游者对旅游资源的破坏。景区的经营权出让给企业后，由于当地政府和企业之间存在信息不对称，企业追求利润最大化可能会导致景区游客大大超出环境承载量、违规违章建筑等破坏生态与景区不和谐之处。这些短期行为给资源带来的破环短期是表现不出来的，所以出让景区经营权首先必须制定一些措施来防范道德风险带来的损失。首先，出让的方式必须公开公平公正透明，避免暗箱操作，对购买经营权的企业的资质进行审核。目前出让方式主要有协议出让、招标、拍卖，有偿使用费由政府自由裁量，产权的使用和保护取决于政府的行政行为。对风景名胜区资源的出让金，必须由政府组织成立专家小组负责价值评估，不仅是对有形资源的评估，还包括了无形资源的综合价值评估，出让金要超出经营企业直接把资源拿出去卖获得的钱。其次，签订合同，把出让期限和保护义务写进合同，建立一套约束监督机制。由于出让的是景区的经营权，而不是所有权，要保护资源的价值，政府要对企业涉及到资源开发的经营活动进行审批，当企业的经营活动破坏资源时，政府可以单方面中止合同收回景区的经营权。经营权出让期限一般30到50年或者更长，迫使企业不得不考虑长期利益。第三，建立资源保护险。由企业和政府共同出资作为投保人为景区的资源上保险，一方面，政府作为景区资源的所有人有义务投保来适当弥补泥石流、森林火灾等自然灾害带来的财产的损失，另一方面，企业自身无法弥补由于存在企业可能的道德风险带来的巨大资源损失。

　　第四个层面上是景区经营者和利害相关者之间的关系，即景区经营者与上游企业，如旅行社、饭店、交通运输部门，和景区与当地居民之间的关系。旅行社等上游企业通过享有经营景区的权利，垄断客源，降低交易成本，获得更多的利润。当地居民依靠地缘和人缘，发展旅游，就业和致富两者同时解决。从长期来看，出让景区经营权有利于增强景区经营企业的活力，有利于旅游资源更好地保护和开发，也有利于全社会福利水平的提高。

　　在产权关系明确的情况下，景区经营权可以出让，原因如下：

　　1、政府用于景区开发保护的资金有限，如九寨沟，建国以来国家投入不到1亿元，这连治理九寨沟的泥石流灾害都不够。景区的自然资源天生由当地政府垄断，容易造成“内部人控制”，损害了人们欣赏景区资源的利益。出让经营权能够吸引资金雄厚的企业，解决政府投资景区开发的资金不足问题。同时出让经营权得到的收入可以用于对整个景区的保护。所以出让经营权的机会成本较小。

　　2、获得经营权的企业原有的优势在景区经营中进一步发挥。如，机制比较灵活，更有创新精神，依靠企业原有的知名度来迅速提高景区的知名度。企业在资金、人才和信息方面的优势保证了企业能够聘请专家对景区科学规划，细分市场，正确定位，进行促销广告。

　　3、管理权与经营权的分离能提高效率，更有效地利用资源提高社会福利。我国土地资源的产权制度改革首先在农村进行，实践证明所有权与经营权的分离并没有影响到土地的国有，反而促进了生产率，增加了农民收入，提高了生活质量。

　　当然，所有制性质的变化不一定是效率改进的必要条件，一个竞争性的环境对企业行为和市场绩效尤为重要。出让景区的经营权仅仅是一个手段而已，最终的目的是为了把景区经营推向市场，实现景区与资本的联盟。