致公党中央副主席吴明熹去年的提案是《关于在制定“十一五”规划时应重视风景名胜事业可持续发展》，今年记者见到他时，他拿出“十一五”规划对记者介绍，规划中没有单独提出针对风景名胜区的保护，但在“切实保护好自然生态”一节中提到，要“加强自然保护区、重要生态功能区和海岸带的生态保护与管理有效保护生物多样性，促进自然生态恢复”，实际上，这也涵盖了风景名胜区的保护工作，这令他颇感欣慰。今年，他继续提出了提案，呼吁尽早出台《风景名胜区法》。

立法限制违法行为

吴明熹认为，当前，面对层出不穷的景区违法、违规问题，我国缺乏有效的监督和管理，对损害和破坏风景名胜区资源的案件查处缺乏有力的法律依据，因此，风景名胜区保护最关键的问题、最需要解决的问题就是立法，而我国适用于风景名胜区管理的法律还只是1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》。

他强调，风景名胜区资源具有不可替代性、稀有性、公共性和综合性，是经过地球数亿年的演化而来的；景区内留存的珍贵的文物和古建筑，不仅可以让现代人了解古代的人文历史，而且还是大自然和祖先馈赠给我们的自然、文化资源。但是，一些地方在景区内大兴土木，搞城市化、商业化、人工化，蚕食自然遗产，使稀有的资源遭到破坏、流失。还有一些地方将景区变成能源和原材料基地，实施超强度开发，风景名胜资源遭到毁灭性破坏的状况让人触目惊心。由于《风景名胜区管理暂行条例》没有明文规定，一些人就打起了风景名胜区资源开发的主意。据了解，去年以来，由于电力紧张，一些人就在某著名景区筑坝发电，或者在上游修个水库把水堵起来，结果使景观的价值大打折扣，生态平衡遭到永久性破坏，生物种群大大减少，原有的人文景观被大量毁灭；有些景区内增设大量现代人文景观，制假造假，大搞不协调的城市建设，破坏了景观的真实性，大大贬低风景名胜资源的价值；还有的景区对超环境容量的旅游客流不加限制，造成景区景观和植被严重受损，使本来脆弱的风景名胜资源遭受破坏的机率大大增加。这些都是他们在实际调研中发现的客观存在的问题。

立法规范特许经营

同样，对于各地风景名胜区特许经营混乱的局面，吴明熹认为这种无序的状态也是由于缺少相关法律造成的。《风景名胜区管理暂行条例》中规定，“风景名胜区的经营权向社会公开或部分出让、转让给企业进行管理是属于违法之举”。这项条款随着时代的发展，显然有些滞后。特许经营是商业运作的行为，其他发达国家已经施行所有权和经营权分开制度。美国的国家公园是国家所有，但是经营是企业所有，经营有特许经营法、有招投标法，企业在获取经营权之后，按照特许经营法进行操作，实践证明是成功的。实际上，美国有不少经验值得我们借鉴，例如，美国从第一个国家公园的建立，到国家公园系统的形成都伴随着法律的制定、颁布和实施。联邦政府关于国家公园的决策等，大到发展目标及规划的确定，小到建设项目的审批和经营行为的规范，都是按照法律规定和规范程序进行。管理机构必须通过法律，依法行政，依法管理；经营企业必须按照法律，依法经营，依法获得收益；公民及社会团体也是通过法律，对国家公园的决策和管理进行监督，行使自己的权利。

吴明熹认为，出台一部《风景名胜区保护法》非常必要和急迫。在《风景名胜区保护法》中特别要明确以下几点：其一，要明确提出各级风景名胜区的设立条件和标准，减少审定风景名胜区的随意性和实用主义，实施规范管理；其二，要明确各级建设主管部门主管风景名胜区工作的执法主体地位，赋予其资源保护、规划建设、经营管理等权力。明确风景名胜区管理机构的设置性质、要求及管理权限，本着统一规划管理、行政相对独立、依法实施管理的原则，赋予其相应的政府职能；其三，要明确风景名胜区属社会公益事业的法律地位。确定必须由国家对保护的区域（如文物、自然保护区和其他遗产）实行国家财政补贴，并规定各级政府设立专项资金用于风景名胜区的保护建设；其四，要明确风景名胜区各相关业务部门的职责界定、产权空间和法律边界，规定其依法实施保护监督和业务指导的职责；其五，对与风景名胜区功能有冲突的使用，明确提出限制办法和补偿机制；其六，明确可以商业性开发和利用项目的空间范围和条件（景区容量、环保标准、经营时限等），通过竞争性的市场，将专营权（包括非营利的公用事业）转让给最有效的开发者。

立法发展的基础

他不断地向记者强调，中国的风景名胜区保护要走上良性发展之路，必须首先做到“保护要有法律”。要规划确立保护好风景区，规划就应该是有效的、科学的、有品位的、高水准的。而只有在立法确定了规划执行的主体后，规划才能有效地实施；否则就会出现有规划不去执行、没人执行的情况。一旦有完善的法规保证、好的规划实施，风景区必定会受益。比如西湖，吴明熹认为规划得就很好，不仅景观扩大了，水质也好了。他说：“现在的西湖比过去好得多，这就是按照规划建设的好例子。可是，风景名胜区现在还存在管理主体不明确的问题，建设部门应该是执法管理的主体，但是还有土地、规划部门等，甚至包括地方基层管理机构在内都在管，都在进入。各部门的协调机制不顺畅，就把景区的公共利益降低了。至于景区的经费来源问题，如果全部依靠国家投入不可能，但应该明确，国家是投资主体，这点不能否认，在这基础上要开设其他渠道，比如地方政府、公益捐助等方式，门票也是景区收入来源之一。其实这些问题都可以通过立法来解决，因为只有立法就能监督，就会有监督的主体，才能做到协调有机制、监督有力度。”

吴明熹委员希望，我们当代人能够充分享受风景名胜资源但不要破坏，这样我们的后人才能同样享受到珍贵的大自然和祖先给我们留下的宝贵的自然财富。

摘自  http://www.fjms1984.com.cn/