把握辩证统一  扎实做好城乡规划督察工作
（2008年3月26日）

　　今天的座谈会开得非常好，各督察组发言的同志准备很认真，汇报内容很充实，既交流了经验也研究了问题，并且对下一阶段的工作开展提出了很好的建议，达到了预期目的。下面我讲三点意见。

　　一、充分认识城乡规划督察工作的重要意义

　　随着工业化、城镇化的快速发展，我国城乡面貌发生了显著变化。城乡规划和建设在为经济社会发展做出重要贡献的同时，也暴露出一些问题。一些城市忽视资源环境约束，盲目扩大城市规模，全国200多个地级以上城市就有183个曾经提出过建设国际化大都市的设想。一些城市随意对历史街区大拆大建，甚至毁坏历史文化建筑和街区，全国109座历史文化名城中有相当多的城市不同程度地受到了“建设性破坏”。有的城市为了招商引资，不惜违规批准在国家风景名胜区核心景区内建别墅，致使大量自然和文化景观迅速退化和消失。还有的在城市建设中互相攀比，贪大求洋，劳民伤财地搞“形象工程”，有些还引发了社会稳定问题。这些现象屡禁不止，从一定程度上反映出一些地方政府忽视规划严肃性和权威性，违反法定权限和程序随意调整城市规划、擅自批准进行建设的问题已经十分突出，严重影响着城乡建设的健康发展，也损害了党和政府在人民群众中的威信，成为了构建和谐社会中的不和谐之音，必须加以有效制止。

　　产生上述问题的原因是多方面的。从主观方面分析，有三个主体。一是部分开发商受利益驱动，希望从违规中获得超额利润；二是少数地方主要领导为了吸引投资加快发展，常常违规干预规划审批；三是规划主管部门或是迫于压力被动违规审批，或是个别人私下与开发商权钱交易主动违规审批。几种违规动因相互交织，形成了一个利益链，最终使规划丧失权威性严肃性，无法起到法定文件作用。通过分析，我们注意到在诸多矛盾中，一些地方个别主要领导在树立科学发展观和正确的政绩观方面发生偏差，急于招商引资、大干快上，往往起决定性的作用，是矛盾的主要方面。从客观方面分析，这些问题也的确暴露出现行规划管理体制存在着薄弱环节。一是国务院或省级人民政府对审批城市总体规划执行情况缺乏切实有效的层级监督方法和手段；二是主要依靠群众投诉或者媒体曝光，以事后查处为主的传统监督方式，显得十分被动，而且经济损失过大。

　　针对上述矛盾的主要方面和制度中存在的薄弱环节，2003年我部借鉴国外的作法，在四川等省探索规划监督体制机制创新。取得实践经验后，2006年9月我部开始直接向南京等18个由国务院审批总体规划的城市，派出两批共27名规划督察员，启动了城乡规划和建设监督管理模式体制机制创新工作，有针对性地解决上述问题。可以说，这项工作是在为城镇化健康发展提供制度上的保障，其意义十分重大。

　　二、部派督察员工作取得初步成效

　　刚才听了9个组的发言，主要工作可以归纳出四个方面的特点：

　　（一）加强沟通了解，建立畅通的规划督察渠道。各督察员组进驻试点城市以来，进一步与城市政府进行沟通，积极与地方建立融洽、规范、有序的规划督察渠道。武汉、长沙督察组与省建设厅、市人民政府建立了畅通的工作情况沟通渠道。郑州、西安督察组建立了对规划局审批项目的随机抽查制度。

　　（二）注重工作方法，加深地方政府对部派规划督察员工作的理解和支持。各督察组寓监督于服务之中，没有把自己置于地方政府的对立面上，而是注重工作方法、讲究沟通技巧，既充分肯定试点城市规划管理工作中的经验和做法，又积极协助地方规划部门探索解决一些规划管理上存在的体制机制问题，使地方政府切身感到部派规划督察工作对城市政府加强和规范规划管理是一种促进和帮助，是好事。

　　（三）新老督察员步调一致，积极探索规划督察工作思路。督察员注重交流工作经验和方法，老督察员做好传帮带，新任督察员全面熟悉了解所在城市的规划编制和管理方面情况，在实践中积极探索城市规划督察工作程序、工作方法，逐步形成了一些成功经验和做法，力争早发现问题，在未造成直接经济损失前制止违法违规建设活动。

　　（四）各督察组结合具体情况，积极创新督察工作机制。昆明、贵阳督察组取得市政府主要领导的支持，与被督察城市建立起既监督又沟通的融洽关系。西安、郑州组紧密依靠规划管理部门开展工作，制止违法违规行为。兰州、西宁督察组努力与地方政府达成共识，使规划建议得到采纳。桂林、南宁督察组积极探索部省督察联动机制。石家庄、太原督察组重视规划督察手段创新，积极推动遥感动态监测工作。

　　经过一年多的试点工作，取得了如下成效：一是试点城市主要领导对规划权威性严肃性的认识显著增强。通过开展试点工作，试点城市主要领导高度重视规划的权威性严肃性，强化了自觉执行规划的意识。二是规划主管部门依法行政的执行力普遍提高。在督察员的监督与制约下，规划主管部门减少了被动违规的压力，得以理直气壮地严格依法行政。他们对设立规划督察员制度表示由衷地拥护。三是地方规划管理体制进一步理顺。在督察员的建议下，相关城市进一步严格规划审批程序，规划管理工作日趋规范。四是试点城市违法违规问题被及时纠正在事前事中。督察员派驻后，及时发现一些违法违规苗头，实时提醒和警示，各试点城市再未发生重大违法违规问题，所有问题都解决在事前、事中，规划督察工作取得了明显成效。

　　通过一年多的实践，我们对规划督察工作有了一些深切体会，主要包括： 

　　（一）完善体制、创新机制。规划督察员制度建立了一种快速反应、及时处置的层级监督机制，是对现有规划监督体制机制的完善和创新。一方面，督察员对城市总体规划实施情况进行监督，不受当地行政管理部门制约，可以独立、公正地提出督察建议和意见。另一方面，督察员通过对规划执行情况的实时监督，可以及时发现规划执行的实际情况，多数违法违规案件可以发现于初期、制止于萌芽状态，从而有效避免了重大违法违规案件的发生。

　　（二）准确定位、实时监督。规划督察员制度不是在现有规划管理体制之外重新“叠床架屋”，而是依据“到位不越位，监督不包办”的原则，在充分尊重地方事权、不影响正常的规划编制、报批和行政管理情况下，采用与城市政府进行沟通、列席当地政府相关会议、定期对规划审批情况进行抽查等旁站式监督方式开展工作，因此得到了地方政府的认可和充分理解。

　　（三）低成本、高效率。试点工作派出的督察员都是从规划管理部门退下来的老领导和老专家，他们熟悉规划管理的法律法规和技术标准，富有领导工作经验和协调能力，能够准确把握城市规划编制与执行的关键环节，能及时发现城市规划执行中存在的问题，并提出纠正的办法。经对18个试点城市的统计分析，每个试点城市规划督察成本年平均不到20万元，真正做到了低成本、高效率。

　　三、下一步工作安排和要求

　　城乡规划督察是一项具有重要意义的创新性工作，各位督察员肩负的使命重要、责任重大。在去年桂林召开的组长座谈会上，我谈了开展规划督察要把握好四个辩证关系，今天在全体督察员会上我还是要再次强调“开展规划督察一定要把握好四个辩证关系”。

　　（一）把握好城乡规划的科学性、严肃性和权威性的关系。城市规划是龙头，是综合政治、经济、人文、历史、科技的法律性文件。城乡规划既是经济基础，又是上层建筑。城乡规划同时具有时效性和局限性，是一个集大成者。在执行中存在的问题，归纳起来有三方面：第一是规划的科学性问题、第二是规划的权威性问题、第三是规划的严肃性问题。我们派出规划督察员一定要突出重点，我们的重点核心是牢牢把握权威性和严肃性，牢牢把握我们发的文件和通知的内容，紧紧围绕“五察”开展工作。支撑规划督察的重要依据就是“五察”，所以一定要牢牢把握“五察”，即一察需报国务院审批的城市总体规划、历史文化名城保护规划和国家重点风景名胜区总体规划的编制、报批和调整是否符合法定权限和程序；二察分区规划、详细规划、专项规划等的编制、审批和实施，是否符合城市总体规划强制性内容、国家历史文化名城保护规划和国家重点风景名胜区总体规划；三察重点建设项目和公共财政投资项目的行政许可，是否符合法定程序、城市总体规划强制性内容、国家历史文化名城保护规划和国家重点风景名胜区总体规划；四察国家历史文化名城保护规划和国家重点风景名胜区总体规划、《城市规划编制办法》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市黄线管理办法》、《城市蓝线管理办法》的执行情况；五察群众举报和投诉以及媒体反映的城乡规划重大问题。紧紧围绕“五察”，重点把握“四线”，这是强调的第一个辩证关系。

　　（二）把握好事前事中与事后监督的关系、到任以前问题和到任以后问题的关系及规划督察工作与专案稽查工作的关系。我们到任以后的重点是事前事中，确保试点城市不再出现新的问题，如果出现了新的既成事实的问题，我们就有一定的责任，或者说我们“五察”没有到位。到任以前，各地可能都会有这样那样违反规划的问题，有的还比较严重；到任以后，群众也可能会有投诉举报。如果经了解，认为问题确实比较严重，那么一定要报告部稽查办。由部稽查办按照程序报请部领导同意，组织专案稽查。

　　（三）把握好督察与被督察的关系。当前，我国城乡建设正处在历史上发展最快的时期，一些地方政府由于想发展得快一点，而忽视城市规划的权威性和严肃性，需要做工作进行沟通并取得地方政府的理解。我们规划督察工作最核心的监管对象就是地方政府，但是我们还要与地方政府沟通好，要让地方政府客观地、辩证地理解规划督察员到任后对当地城市建设健康有序可持续发展的重要而独特作用。当前，一些违法违规问题之所以较难处理，不仅仅是由于市场主体的责任，往往还有一些矛盾交织在其中，所以可能会形成这样那样的掣肘，需要我们来沟通。督察与被督察关系是一个辩证关系，不是一个简单对立关系，如果是一个简单对立关系就什么事情都不好办了。因此，规划督察工作要妥善处理好、协调好督察与被督察关系，切实要做到“三个满意”，即领导同志、地方政府、人民群众都满意。任何一项制度创新都是在领导同志的关心和积极倡导下才能顺利开展；督察一个城市，没有城市人民群众的满意，就没有成果；没有当地政府的配合也很难成功。

　　（四）把握好全局与局部的关系。目前，规划督察员已经有27位同志，这里我还要强调处理好全局和局部的关系。部稽查办要与督察员及时沟通，把部里最新的动态和信息给你们，让你们了解；你们也要把自己的想法与部稽查办多沟通，这里有一个全局和局部的关系。另外，规划督察员到了一个城市以后，当地都会很重视，各种新闻媒体会经常找督察员采访。督察员就政策上的问题发表意见一定要谨言慎行、少言多行，因为言多必失。

　　我们最早策划规划督察试点工作的时候，选择督察员很慎重。现在看来，督察员总体上的表现是让我们放心的。最近一段我们看到大家对上述四个辩证关系把握得很好，我们也越来越有信心。希望督察员继续努力，充分发挥督察效能。

　　鉴于目前各地政府刚刚换届，新任领导同志都会相继提出新的发展思路以促进经济社会发展，这很可能会形成新一轮的发展热潮。此时，加强和完善规划督察工作，促进各地切实贯彻落实科学发展观，显得尤为必要和迫切。为此我们今年已做好如下安排，在此向大家通报如下：

　　（一）进一步扩大派出规划督察员试点的覆盖范围。2008年，我们将全面实施部派城乡规划督察员工作，陆续向国务院审批城市总体规划的所有省会城市派出城乡规划督察员，并督促各省也建立派驻规划督察员制度，逐步建立起完善的层级监督体系，促进我国城镇化健康有序可持续发展。新组建住房和城乡建设部后，规划督察还要适应职能转变的需要，逐步扩展到住房保障和城中村改造中的违法违规问题督察。

　　（二）进一步完善规划督察员队伍的管理制度。随着规划督察制度的建立和规模扩大，一方面我们将继续选聘符合条件的老同志担任督察员，并逐步建立和完善管理制度；另一方面，我们也在研究增加一部分在职同志通过异地交叉挂职的方式担任督察员的可行性，加快建设一支坚持原则、精通业务、富有成效的规划督察队伍。

　　（三）研究制定关于规划督察工作的指导性文件。我们将在总结试点工作经验基础上，适时研究制定关于在全国建立和完善规划督察员制度的指导性意见。

　　今年政府工作报告要求“加强行政监督”，“着力转变职能”，“完善行政监督制度”，“强化政府层级监督”。我们理解，稽查和规划督察工作将会进一步加强。部领导对城乡规划督察工作非常重视，我们要坚定信心，认真贯彻部领导的要求，切实把做好城乡规划督察工作作为我们贯彻落实科学发展观的重要工作内涵、构建社会主义和谐社会的工作切入点、展示我们依法行政提高执行力的工作平台。最后，衷心祝愿我们各位规划督察员身体健康、工作顺利！让我们共同努力把督察工作做得更好！谢谢大家！