2007年6月30日，《招标投标法实施条例》将完成其向全社会征求意见阶段。在条例出台之前，不少人呼吁，当务之急是合并《政府采购法》和《招标投标法》这两部涉及公共采购的法律，或者将《招标投标法》纳入《政府采购法》中，而不是急着出台《招标投标法》的实施细则。但著名政府采购法专家、清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授指出，这两类观点在一定程度上是误读两法的结果。他认为，目前频繁出现的政府采购工程招投标问题，主要是政府采购制度不统一造成的。他主张应当从统一政府采购制度的角度来解决这个问题，而不宜简单合并两部法律。

　　《招标投标法》比《政府采购法》适用范围广

　　于安说，从《招标投标法》的角度来看，招标投标是一种民事和商事合同的订立方式。任何人包括自然人、法人和非法人组织，都可以使用招标投标方式订立合同达成交易。因此，这就意味着该法的适用范围不局限于政府采购或者公共采购，任何基于自愿原则的交易都可以使用招投标方式。

　　政府采购的本质是利用商业竞争机制提高政府采购的效率。使用招标投标方式，是政府利用市场竞争解决政府采购效率和廉洁问题的主要措施。因此政府采购的招投标活动，必须适用《招标投标法》的原则和制度。比如招标、投标、定标三个基本环节，是政府采购进行招标投标时必须遵守的。

　　因此于安认为，《招标投标法》的适用范围比《政府采购法》广。如果从取消招标投标法的角度进行两法合并，将使一般意义上的招标投标活动失去基本法律依据，而只剩下政府采购的招标投标了，这不利于国家合同制度的发展。“主张将《招标投标法》并入《政府采购法》的观点过于狭隘，忽视了招标投标具有一般合同订立方式的属性。”

　　公共采购与政府采购不宜混淆

　　目前，不少人认为《政府采购法》不能规范工程采购行为，主要在于《招标投标法》将这块内容抢去了，于安指出，这种观点比较狭隘，应当进行分析。

　　于安认为，《招标投标法》的立法重点是该法第三条规定的必须进行招标的项目，即“在国内进行下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。这些项目包括，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”。于安分析，这个规定涉及了三类合同的订立：普通的民事商事合同、公共采购合同和政府采购合同。现在的问题就出在把除普通民事商事合同之外的两类合同混淆了，例如有关主管部门为执行这条规定发布的行政规章和其它行政规定，对公共采购项目和政府采购就没有进行区分。

　　于安说，将公共采购与政府采购混淆起来，导致了两个问题。一是适用于《招标投标法》的政府采购事项，不能体现政府采购特点；二是对两方面的法律规范和保护都不彻底。“按照一个规则来管理政府采购事项与非政府采购的公共事项，是目前招投标领域出现问题的根源。”

　　于安认为，从政府采购的角度看，需要剥离出来的并不是第三条规定的所有项目，而只是政府采购的项目。剥离的根据应当是《政府采购法》第二条对政府采购的定义，即“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。因此，使用财政性资金的建设工程项目，如果在主体上、纳入集中采购目录或者达到采购限额标准三方面都符合《政府采购法》的要求，就应当属于政府采购的工程范畴，将这部分内容从《招标投标法》中划分出来适用于《政府采购法》，就是合法的、必要的。

　　制度统一先行 监管权统一后行

　　《招标投标法》中关于工程项目的规定对政府采购与公共采购工程项目的区分不明晰，导致目前政府工程采购中的不少尴尬局面。因此，于安指出，改革的起点应当是统一政府采购制度，而不是首先从行政监管权统一做起。

　　于安告诉记者，凡属于政府采购范围的内容，必须统一纳入《政府采购法》中。只有利用统一的制度，清晰地将政府采购事项从其它招投标事项中划分出来，才会改变那些因界限划分不清造成的行政职权冲突和腐败行为。只有统一的制度，才能最大限度地保证政府采购目标的实现。

　　“目前，制度统一的重要障碍在于人们常常将制度统一与监管权统一相混淆。如果将行政监管权放在第一位来考虑，那么部门之间的监管权争夺将阻碍制度统一的进程。”行政职权在本质上是对法律的实施权，法律应当是确定行政监管体制的前提。行政部门监管权的配置，应当服从于实施法律的需要。因此，统一的制度并不一定带来监管权的统一行使，这在我国行政体系中是常例。

　　于安认为，监管权的统一可以在条件成熟的时候，根据法律实施的需要考虑。当然，行政监管权的分离，会增加行政协调的成本。协调成本与统一监管权之间的选择，是一个行政政策问题，而不是行政法律问题。