《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（以下简称“《办法》”）已自1月1日起开始施行。《办法》是在什么背景下制定的？制定的原则是什么？包含哪些主要内容？日前，住房和城乡建设部城乡规划司司长孙安军对《办法》进行详细解读。

　　三大背景

　　住房和城乡建设部城乡规划司司长孙安军指出，《办法》制定的背景主要包括3个方面：一是《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识；二是城市规划系统依法行政工作对控规编制审批提出的新要求；三是推进城市规划行业廉政建设的迫切需要。

　　控规是我国从计划经济向市场经济转变的过程中，伴随着城市土地有偿使用制度的建立而逐步发展起来的，经历了探索期、法定化探索、面向管理的探索3个阶段。《城乡规划法》对控规作出明确规定，高度重视开展控规工作具有重要意义：贯彻落实《城乡规划法》的重要内容，落实城市总体规划的战略部署的关键环节，城市规划依法行政、进行规划许可的依据，城市规划公共政策属性的具体体现，城市土地利用和开发建设的基本前提。

    在城乡规划中，土地使用性质、容积率是控制性详细规划的重要指标，也是政府出让土地时提出的规划设计条件的核心内容。针对近年来城市规划领域出现的随意调整规划、违规调整容积率等违法、违规行为，2009年7月，中办、国办联合印发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》明确提出要“着重加强控制性详细规划制定和实施监管，严格控制性详细规划的制定和修改程序”，要求“制定控制性详细规划编制审批管理办法，规范自由裁量权行使”。

　　三项原则

　　孙安军介绍说，《办法》制定的原则主要有3条：

　　一是“自上而下”与“自下而上”相结合。首先是“自上而下”明确任务和要求，梳理《城乡规划法》基础规定，明确国家层面出台《办法》的基本原则，按一般立法要求确定《办法》基本内容框架；其次是“自下而上”起草《办法》初稿，客观研究判断各地控规制定工作现状水平，全面调查各地控规制定的既有做法；最后对即将发布的《办法》，“自下而上”再征求地方意见，以保证符合地方实际。

　　二是理论与实践相结合。从控规的基本技术理论出发，提出具有普遍适用性的规定；在符合基本工作要求的前提下，对具体操作形式、方法的规定，充分继承和包容各地的实际做法；坚持条文的每一款规定都以现实的地方工作实践为基础。

　　三是全国普遍性规定与地方细则相结合。作为国家层面的部门规章，强调控规编制内容和方法的基础性、原则性要求，以及基本审批程序和要求的规范、统一；严格区别于“工作手册”、“技术导则”或“教科书”，不追求学会《办法》就会编规划、审规划，而是依据《办法》明晰控规编制审批的基本技术和行政要求；控规编制审批的操作层面规定，由地方通过制定实施细则和相关技术规定来实现。

　　五方面主要内容

　　孙安军从控规的地位和作用、控规的编制、控规的审批、批后的维护和管理以及控规的修改五个方面，对《办法》的主要内容进行了详细解读。

　　第一，控规的地位和作用。

　　《办法》第三条规定：“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。”孙安军强调，要把控规作为建设用地规划许可证、建设工程规划许可证核发的依据；作为批准临时建设的依据。依据控规，提出规划设计条件，并纳入土地出让合同；规划条件是否可以变更，要依据控规进行审核。项目建设实施、规划执法检查、违法违规项目的查处，都要依据控规。控规是判断项目建设是否符合城市规划要求的最直接依据。

　　第二，控规的编制。

　　根据《办法》第六至十四条的相关规定，控规的编制主体是“城市、县人民政府城乡规划主管部门”和“镇人民政府”。编制依据是经批准的城市、镇总体规划，也就是说，总体规划是控规的“上位规划”；同时，要遵守国家有关标准和技术规范，包括城市规划标准规范，也包括相关行业标准和规范；采用符合国家有关规定的基础资料。

　　“控规的编制内容是《办法》起草过程中研究和讨论的重点之一。各地对编制内容的要求存在差异。”孙安军说。作为指导全国控规编制内容的统一要求，专家和大多数地方城乡规划主管部门都建议只对必要的、普适的内容要求作出规定，而对带有地方性、特殊性的内容要求，由地方政府在制定具体实施细则和相关管理办法、技术规定时，再予以明确。因此，《办法》只将功能控制、用地指标、城市运行基本保障设施、“四线”作为控规的基本内容。

　　另外，《办法》还在总结北京、上海、武汉等地开展单元规划编制工作实践经验的基础上，将单元规划作为控规编制一个工作层次，提出了具体编制内容和要求等。实事求是提出镇的控规编制要求，为了提高规划制定工作效率，镇的控规完全可以和总规结合起来编制，即把总规做得更细、更具体，把控规的基本编制要求与总规融合在一起来考虑。对规划编制过程中的公众参与、编制时序、成果要求等，也都作出明确规定。

　　第三，控规的审批。

　　《办法》第十五至十七条，明确了控规的审批主体、审查要求以及批后公布的相关规定。控规的审批主体是：“本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”；审查要求：应当组织召开由有关部门和专家参加的审查会，并将草案、审查意见、公众意见及处理结果报审批机关；应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。

　　第四，批后的维护和管理。

　　就批后的维护和管理，孙安军强调，要利用现代信息技术，逐步建立控规编制、审批、实施管理、动态维护的数字化信息管理平台，是提高控规管理依据的及时性、准确性并实现控规管理精细化、效率化的重要保障；实现对控规的“动态化”管理，及时根据城市发展实际的变化及规划管理的需要，及时更新相关基础数据和资料，定期对规划进行评估，及时对控规中不符合实际的内容进行修正和完善，涉及控规基本内容时，应按程序进行修改。

　　第五，控规的修改。

　　孙安军强调，依据《办法》规定，经批准后的控规具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改。确需修改控规的，应当按照相关程序进行，包括对修改的必要性进行专题论证，采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证，向原控规审批机关提出专题报告，经同意方可组织修改，修改后应按法定程序审查报批等。控规修改涉及总规强制性内容的，应当先修改总规。