仇保兴：缓解北京市交通拥堵的难点与对策建议

    缓解交通拥堵是保障和促进经济社会发展、改善民生的必然要求，也是政府必须履行的重要职责。近日《北京市人民政府关于实施缓解交通拥堵综合措施(草案)》中提到的优先发展公共交通、加快交通基础设施建设、调整重点区域停车收费价格等我认为都是必要的。同时，为缓解机动车保有量迅速增长和公共交通发展相对滞后的矛盾，为转变北京市交通发展模式赢得时间，《草案》提出了继续实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施，我认为也是很有必要的。但从中长期的时间跨度来看，这些措施仍难以缓解北京市交通拥堵的难题，故提出以下建议，供参考。

　　（一）缓解交通拥堵是一项长期而艰巨的任务

　　交通拥堵是大城市发展中无法回避的一大难题，一个城市的交通拥堵程度往往与城市规模及空间形态有关，世界各地规模相似的城市其交通拥堵状况也基本相同。北京现有城市人口已达2000万左右，机动车数量接近420万辆，每年还以50万辆车的速度高速增长；与此同时，由于多年来北京市区以原紫禁城为中心“摊大饼”式的城市发展格局从未改变，这两方面问题在时间上的累积和空间上的叠加，使北京市现阶段所面临的交通问题和解决交通拥堵的难度在世界上是独一无二的。

　　一是大城市交通与其他城市间交通的特点不同，向心交通需求巨大。北京市主要的行政办公、商业、金融、医院等公共服务设施都集中在城市中心区，吸引了大量的车流和人流，城市中心区有限的空间与日益增长的向心交通特别是小汽车交通形成了难以调和的供需矛盾。国外曾作过伦敦中心区的模拟测算，即使把伦敦中心区所有的建筑架空,下层全变成道路，也不能解决交通拥堵问题。由此可见，北京同心圆式的摊大饼扩张模式，只会使城市中心区的交通流量越来越高，而且交通资源如道路和停车场等却极其有限，单凭疏导的办法无法解决交通拥堵的问题。

　　二是北京市小汽车发展超前于公共交通发展，依赖小汽车出行的交通习惯已经形成。城市居民的出行习惯需要一个培育和适应的过程，欧洲、新加坡、日本公共交通发展先于小汽车的普及，市民习惯于公共交通出行，即使目前机动化达到了很高的水平，公共交通出行比例仍然达到60%以上。北京自1997年以来，机动车净增300多万辆，在已经出现严重交通拥堵的情况下，2004年以后才确立大力发展大容量轨道交通的政策，再加上建设周期，要再过几年才能发挥其效用，培育公共交通出行的最佳时机已经错过，倡导市民公共交通出行的难度已明显增大。

　　三是小汽车发展和机动车道拓宽挤压了自行车和步行交通的空间，交通出行结构持续向小汽车转化。自行车交通对道路资源的占用远低于小汽车，对环境几乎没有影响。国外在缓解交通拥堵中，倡导自行车交通出行成为既经济又有效的方法。当前，北京自行车道被小汽车停车大量占用，交通环境恶化，自行车出行比例由2000年的38.4%下降到2009年的18.1%。自行车交通衰退进一步诱发小汽车的增长，小汽车出行比例由2000年的23.2%上升到2009年的34.0%，交通拥堵缓解难度加大。更为危险的是，由于投入使用私人轿车的数量骤升，街道空气污染也随之加剧，这将会促使更多的市民放弃自行车而转乘私家车，从而形成交通拥堵的恶性循环。

　　四是北京存在大量的大街坊和大院，破坏了道路网的系统性，道路间距大，路网密度小，交通流集中。北京道路的基本结构已从传统的胡同加街道肌理转变为街道加大院落肌理为主。从发达国家城市交通经验来看，大城市交通密度大，需要高密度的道路系统支撑。国外大城市道路网络密集，道路间距不到100米，对组织步行、自行车和汽车交通十分有利。北京道路间距一般在400米左右，甚至更大，缺少集散性支路系统。低密度路网对缓解北京交通拥堵十分不利。

　　因此，缓解北京交通拥堵是一项长期的任务，《草案》提出的综合措施可能在短期内能够见到有限的成效，但不能解决根本性的问题。鉴于北京交通问题的复杂性和长期性，在出台缓解交通拥堵措施方面，建议国务院支持北京市采取更加有效的措施。

　　（二）必须加快实行交通需求管理和交通管制

　　实施交通需求管理是国际大城市应对交通问题必不可少的有效手段，通过调控不必要的小汽车出行需求，鼓励采用更加高效、节能、环保的公共交通和电动自行车、自行车及步行方式才能缓解交通拥堵。建议北京市有关部门加快研究和实施行之有效的交通需求管理和管制措施。

　　一是提高城市中心区停车收费。北京中心区停车价格低于上海、广州等城市，更远低于国外同类城市的停车收费标准。如上海中心区每小时停车费为15-20元，东京每小时停车费约相当于人民币40-100元，悉尼为40-60澳元、香港为20-30港元，阿姆斯特丹为5-10欧元。为减少市民开小汽车进入城市中心区，引导其在中心区外围换乘公共交通，建议进一步扩大实施差别化停车价格的地域范围，全面提高中心区停车收费标准，并将所收取的费用大部分用于轨道交通的建设。在倡导地处市中心区的企事业单位和行政机关建设立体车库来吸收道路、人行道所停车辆的同时，要限制其向社会开放来增加收益，否则会加剧城市中心的交通拥堵程度。

　　二是加强对公交专用道的管理，切实发挥专用道的作用。公交专用道不仅保障公交车的高效运行，在特殊情况下，也是城市应急救援、贵宾车辆等的保障性通道。采取有效措施强化专用道建设和管理，对公平分配有限的道路资源、促进公共交通发展和缓解交通拥堵十分必要。为提高专用道使用效率，可以根据公交车辆运行密度，应允许20座以上大型客车使用专用道。

　　三是研究实施交通拥堵费问题。用经济手段调控城市中心区交通需求效果明显。当前，对进入城市中心区的机动车收取拥堵费在国际上有扩大的趋势，这是体现社会公平、资源合理使用的有效措施。2003年，伦敦实施了中心区拥堵收费，对进入中心区的车辆收取5英镑，后调整为8英镑。实施拥堵收费后，伦敦2006年拥堵水平与2003年持平，在减少的小汽车出行中，50%以上转向公共交通。收取交通拥堵费可以直接减少小汽车进入中心区的数量，效果显著。建议北京尽早研究交通拥堵收费和相应的配套措施。

　　四是降低汽车增长速度，实施总量控制。北京汽车增长速度已超过每年50万辆，如果不加以控制，《草案》中提出的综合措施很快就会失去效果。因此，加强汽车上牌管理很有必要。建议研究实施按照房产证和车位证相统一进行上牌管理的办法，防止住在市中心的居民借用郊区车库骗取上牌。同时也要依据公共交通建设的进度，研究提出每年汽车增长量的控制指标。必要时可采取上海、新加坡、香港等城市车牌照拍卖的办法来限制私家车增长的数量。

　　五是取消高速环路收费，方便新城与城市中心区的交通联系。北京新城与城市中心区之间的高速公路收费，制约了新城发展，不利于城市中心区功能外迁，加剧了城市中心区交通拥堵。取消高速公路收费，可以引导城市中心区人口、功能向新城转移，促进城市发展空间模式的转变。六环、五环收费也会起到鼓励车辆为逃避收费穿城而过，造成新的拥堵。建议采取提高燃油税或附加费的方式替代高速环路收费来解决交通建设资金不足的矛盾，而且提高燃油税费还可以起到增加小汽车出行成本，降低其使用频率的效果。

　　六是进一步研究出租车交通的定位。出租车发展要服从于公共交通发展，国外出租车主要服务于商旅人群和特殊人群，出租车数量较少。目前，北京出租车数量超过6万辆，价格较低，已成为部分普通市民的常用代步工具，对道路资源的占用量日益增大。同时由于数量庞大、竞争激烈，已造成空驶率上升（50%以上），加剧了空气污染与拥堵。随着城市轨道交通和公共汽电车的发展，要重新审视北京出租车发展定位问题，研究相应对策，拉开出租车与公共交通的服务层次，避免服务人群的重叠。

　　（三）改善交通设施，重视完善步行、自行车交通系统

　　步行、自行车交通方式是“绿色交通”方式的重要组成部分，是城市交通可持续发展的重要支撑。而且，人行与自行车占用空间仅为小汽车的1/30和1/20，这对于交通空间稀缺度极高的北京市来说，是空间使用效率最高的交通方式。但近年来，北京步行、自行车交通出行环境恶化、出行比例下降的趋势也越来越明显。要采取切实措施，进一步完善地方法规，结合城市功能、空间布局和交通换乘点，加强步行、自行车交通系统的建设，发挥步行、自行车交通在短距离出行和接驳换乘等方面的优势，缓解交通拥堵。

　　一是打通大型住区的自行车通道。针对北京大院多、街坊范围大的特点，要研究非机动交通穿越大型住区的具体对策和财政激励政策，改善微循环，方便市民步行和自行车交通。与此同时，还应多架设穿街步行桥梁和地道、跨楼宇人行过道等等，以方便市民安全步行。此举必须由中央部委带头执行以示范效应倡导各机关单位支持推行绿色交通。

　　二是取消小汽车占用自行车道停车，改善自行车交通条件。可以通过高额收费减少小汽车占用自行车道停车的需求，条件成熟时应取消小汽车占用自行车道。针对临时性停车需求应按国际通行的办法设计价表并提高收费标准，防止非绿色交通工具占用绿色交通通道。

　　三是大力发展租用的公共自行车，方便市民出行。公共自行车系统作为公共交通的接驳和补充方式，在法国巴黎、我国数个南方城市的实践中都取得了良好的效果，仅杭州5万辆公共自行车每天承担了21万人次的出行。北京现有的公共自行车管理模式需要转变，要应用智能的公共自行车管理技术，结合公共交通站点和换乘枢纽布局，科学设置公共自行车租用点，扩大覆盖范围，方便市民租用和异地归还。

　　四是配置电动自行车充电桩，方便电动自行车出行。老年化社会的到来，电动自行车的使用将直线上升。作为无空气污染的个人化机动方式，也是国家政策所鼓励的。应在路权分配、停车、交通管理等方面给予优惠和支持。在条件成熟时，还可以发展出租式的电动自行车。

　　（四）加强规划的科学编制和实施

　　缓解交通拥堵是一项复杂的系统工程，涉及到交通基础设施建设、城市空间发展布局等诸多方面，充分发挥城市规划的调控作用，实现城市交通与城市功能布局、空间结构协调发展十分重要。

　　一是高度重视城市综合交通体系规划的编制，优化配置各种交通资源。城市综合交通体系规划与城市规划建设具有内在的必然联系，建议市规划部门切实负起责任，围绕城市总体发展目标，统筹各类交通设施规划布局，处理好城市发展与良好机动性的关系。

　　二是严格控制城市中心区的无序蔓延，避免形成新的大型住区。尽快转变城市空间发展模式。在城市总体规划的指导下，加快新城建设，疏散中心区人口和工作岗位，倡导混合用地模式，形成就业和居住基本平衡、配套设施完善、具有较强人口反磁力的综合性新城，减少新城与中心区之间的工作出行。

　　三是在城市总体规划布局基础上，进一步加强城市中心区重点地区建设与交通系统的统筹规划。在重点地区开发建设中，强化轨道交通的支撑和引领作用，实现传统交通结构向公共交通和自行车交通有机结合的模式转型，避免形成新的交通拥堵区域。

　　四是加强重要地区和新交通系统的规划研究。针对北京古城保护和重点地区的要求，尽快研究地下道路的规划建设问题，把通过性汽车交通引入地下，减少对这些地区地面交通的干扰和影响。为减少对城市环境的影响，鼓励发展噪音低、转弯半径小、爬坡能力强的中低速磁悬浮交通，尽快做好规划编制和空间预留工作。

　　（五）推行无车日、错时上班和就近就业等措施

　　解决交通拥堵不仅需要进行“供给与需求”两方面的硬件建设，更重要的是及时进行低成本的“软件”设计与落实。从优化城市管理和文化道德风尚的形成入手，来倡导占地少、零排放的绿色交通的新风尚，使每个市民都能积极参与，关心北京交通建设，并从自身、家庭、本单位开始来采取正确的措施缓解拥堵。

　　一是实施错时上下班等措施是国际上通用的有效缓解交通拥堵的手段。但那些直接对民众服务的机构和企业，如房产管理、公安派出所、出入境管理局、学校、医院、水、电、气、热等营业所等必须按原有的时间上班，以利便民服务。

　　二是倡导居民交换住房就近就业是一项十分有效的减少交通拥堵的措施。从国际经验来看，越是低收入群体，越是难以支付交通费用，越必须就近安排就业。为了便于低收入群体就近工作，减少长距离工作出行，建议制定相应政策，允许经济适用房、廉租房住户互换住房。

　　三是逐步增加开展无车日活动天数，扩大活动范围，丰富活动内容。广泛宣传优先发展公共交通的政策和措施，加快引导市民出行习惯的转变。更为重要的是，通过无车日活动的开展还可以激发民众减少交通排放的参与热情、加快绿色交通的发展。应有计划的扩大并发挥领导干部的带头作用，形成新的绿色交通风尚。

　　总之：要有效解决北京市的交通拥堵问题必须既着眼于近期的救急措施的落实，又必须进行长远的规划；既着眼于增加道路、公共交通的供给，又必须从交通需求管理着手进行逐步严格的控制；既要突出发展绿色交通加大对公交、恢复自行车道、疏通人行道等方面的投入，又要从城市规划入手，科学进行城市空间的调整。与此同时，还要在倡导绿色交通、引导人们少使用私人小汽车方面形成符合生态文明的出行文化习俗。只有这样综合系统、一以贯之地来解决问题才能有望奏效。