| 首页 → 园林设计|园林规划-规划设计频道 → 行业动态—规划设计频道 | www.chla.com.cn 中国风景园林领先综合门户 |
|
汶川地震灾害评估及灾区重建的报告
地震等特大自然灾害对经济增长的影响属于一种外部冲击，会导致经济系统和重要经济变量偏离原有的或正常的发展轨迹。它属于不确定性、随机性外部冲击。 5月12日在四川汶川发生的8.0级地震震惊世界。那么这一外部冲击对中国经济增长影响到底有多大？会不会改变中国经济增长趋势？如何从定量的角度对此次地震灾害进行一个初步评估？灾区重建需要关注些什么问题？有什么样的思路？本文试图对这些问题给予一个初步的回答。 汶川地震对中国经济影响有限 中国是世界上最典型的灾害大国，无论是灾害类型，受灾次数，受灾面积，受灾人口，经济损失都是最多的国家。以2006年为例，全国自然灾害受灾人口为43453.3万人，占全国总人口的33.1%；从历史来看，自1900年以来发生死亡人数最多的自然灾害有九次，前五十年为8次，后五十年有一次；其中地震灾害有3次。 我国地震活动频度高、强度大、震源浅、分布广，是一个震灾严重的国家。从1905年以来的一百年，世界共发生了40次重大地震灾害，其中中国就占了6次，占了15%；其中死亡人数在10万以上的有4次，中国占了3次(都在20万人以上)。 根据《中国环境统计年鉴2007》相关资料我们知道，20世纪以来，中国共发生6级以上地震近800次，死于地震的人数达55万之多，占全球地震死亡人数的53%；1949年以来，100多次破坏性地震袭击了22个省(自治区、直辖市)，其中涉及东部地区14个省份，造成27万余人丧生，占全国各类灾害死亡人数的54%，地震成灾面积达30多万平方公里，房屋倒塌达700万间。2001-2006年期间全国发生5.0级以上地震次数为61次，平均每年10.2次。 从历史数据看，九十年代自然灾害造成的直接损失额越来越大，从不足1000亿元上升为目前的2500亿元以上；但是直接经济损失占GDP比重不断下降，从3%-4%之间，近几年来下降到1%左右。2005年全国灾害直接经济损失为2042.1亿元，占GDP比重1.11%，2006年为2528.1亿元，占GDP比重1.21%，2007年为2362亿元，占GDP比重为0.96%。与此同时灾害的直接经济损失占新增GDP比重也在不断下降。 从重大灾害事件来看，对中国经济的冲击绝对规模巨大，但相对影响有限。据亚洲开发银行2003年底估计，受SARS影响，2003年中国经济损失为177亿美元(1482亿人民币)，占当年GDP的1.09%。据国家统计局的有关资料，今年1-2月份南方地区发生的严重雪灾造成的直接经济损失为1516.5亿元，相当于一季度GDP(61490.6亿元)的2.47%。 从经济增长率的角度来看，2007年中国GDP增长率达到11.9%，已经超过长期潜在增长率(9.3%-9.5%)，呈现“经济过热”趋势。2008年一季度GDP增长率为10.6%，比上年一季度的11.7%减少了1.1个百分点。对第二产业的增长影响也有限，2007年第二产业增加值增长率为13.4%，2008年第一季度也达到了11.5%。这表明重大自然灾害对经济增长率的冲击作用有限。 基于历史数据分析和历史经验，我的基本判断是四川汶川地震对中国经济增长影响有限。包括两个方面的含义：一是四川省尽管人口众多(居全国第四位)，但经济总量占全国比重不大，2006年仅占全国GDP的4.12%，工业增加值占全国总量的3.48%，出口占全国的比重为1.14%。这次地震属特大灾害，本次地震震级达到8.0级，震中烈度为11度，是一次巨大灾难，但是仍属于局部性的。二是对全国经济增长率的影响可能在1个百分点以内，二季度GDP增长率可能降至在10%左右，对趋于过热的经济增长(指接近12%左右)起了一定的“降温作用”，可能下半年宏观经济调控目标还是要谨防“经济过热”，特别是谨防高通胀。这次灾害最大的损失并不是经济的损失， 而是人员伤亡的重大损失，这也正是特大地震灾害的基本特征。地震的直接经济损失绝对额比较大，会超过唐山地震，但其占GDP的比重与往年的情况大体一致，会低于唐山地震的损失的比重；当然，据《中国灾情报告1949-1995》相关资料显示，1976年7月28日的唐山大地震对经济和人口的损失都非常严重，造成了132.75亿元的经济损失，占当年全国GDP(2943.7亿元)比重的4.15%；其所造成的人口死亡达24.2万人，占当年全国死亡人口总数(679.4万人)比重的3.56%。 1995年，日本发生了里氏7.6级的(大)阪神(户)大地震，成为二次大战之后损失最大的灾害。据《日本国势会2007-2008》相关资料，阪神大地震死亡6432人，受伤3万多人，其直接经济损失达10万亿日元，占当年国内生产总值的2.01%。直到今年1月，日本专家才发表了一部对阪神大地震评估和灾后重建过程的报告。 灾害损失统计与评估 我也曾看到过一些关于我国重大灾害的评估报告，总体而言，我个人的感觉是信息量相对不足，还不够专业化，也不够详细。实际上，我们完全可以利用这次灾害建立和完善一套对于灾害评估的指标体系，然后再同以往的统计数据进行比较和分析，必要时与国际同类型灾害作比较。 日本阪神地震的评估报告对数据的要求非常具体，信息非常详细，比如阪神大地震对公共设施的破坏，电力：全城中断；电话：25%中断；供水：几乎全城中断；工业供水：全城中断；供气：80%中断；污水处理设施：7座处理厂中，2座运行能力受损，1座完全无法运行；垃圾处理设施：全部无法运行。 上述对人员伤亡、年龄的分布、性别的分布以及人口统计学分布等，以及对交通设施的恢复情况评估，什么时候恢复供电，什么时候恢复通讯等都有详细的定量统计。 单以房屋倒塌一项为例，完全震毁倒塌房屋67421幢，部分垮塌55145幢(截至1995年11月20日)；火灾完全烧毁6965幢，半毁80幢，部分毁坏270幢，小灾71幢，火灾面积819108平方米等。 日本还从程度上区分了是100%的倒塌，还是50%的倒塌；从房屋属性上，他们还特别统计了公共建筑物的倒塌情况，尤其是医疗机构、学校、体育和文化设施等，确实非常详细。 反观我们的统计数据，19日新闻报道此次汶川地震截至5月19日21时，已倒塌房屋536.25万间，造成400多万房屋倒塌，但这还不够细，我们无法了解其更为具体的实际情况，如倒塌损坏程度、涉及的相关人口等，因为这直接涉及到帐篷、简易房的需求量。 另外，我们还需要对此次地震给工业企业和大型企业(包括核电这样的大型企业)、商业、旅游业等所造成的影响进行进一步的统计，包括其对国内、国际的影响，对现在和未来的影响等等，必须要有非常地专业化统计、分析。我个人认为现在我们的统计局应该要到位，或者说各部门向中央、国务院汇报情况的时候要采用非常详细的数据及专业化的统计分析来进行。 另一个就是对灾害的事中、事后评估。我们需要在统计的基础上进行人员伤亡、人力资本损失的评估、经济损失的评估、外部影响的评估，包括对本省、对局部地区以及全国的评估。现在，统计局应该尽快根据目前的实际情况提出一套关键性指标来进行评估，国家测绘局应该提供一个详细的、清晰的基本情况判断(例如道路的堵塞情况等)，这是我的一个基本的建议，也是非常必要和必须的一步。 我们现在抗震救灾遇到的最大的问题不是资金和物资问题，而是与决策相关的基本信息问题，如果能够对已经发生的事件及影响提供准确、详细的数据和评估，有利于中央、国务院、中央军委的决策。 对于灾情的总体评估，我认为，在具体的统计数据出来之前，肯定是做不了的。我看了日本的评估报告，其第一份完整、全面的评估报告是地震发生5年以后才做出来；我国唐山大地震的评估，也是4-5年之后才出来的。所以，后来的评估必须得基于先期的统计与初步评估，这是灾后重建所需的基本数据资料。 灾后重建要广泛吸收国内外经验 任何一次自然灾害都是巨大的挑战，也是一个学习的机会。1966年4月1日，周恩来总理第二次视察地震重灾区时讲到，要把这些付出了巨大代价得来的经验好好总结、传给后代。 自然灾害是人们最好的学习课堂，也是以人员伤亡、经济损失作为巨大代价所换来的刻骨铭心的学习，还是为后人提供灾后重建的最宝贵的发展知识。我们确实要明了，通过汶川地震应该学习到什么？怎样防灾？怎样救灾？最主要的是怎样进行灾后重建？这不仅是四川遇到当前十分紧迫的问题，也几乎是全国各个省区都会遇到的类似问题。 根据国家减灾委的材料分析，我们发现：我国灾害最频繁、经济损失最大的地区，恰恰是我们主体功能区划分中优化开发区，即最精华、最发达、最重要的三大城市群地区(环渤海圈城市带、长江三角洲城市带、珠江三角洲城市带)。在今年的雪灾中人们感受现代化的脆弱性和致命性：只要一停电，道路停，通讯停，全部都停，社会面临极大的恐慌，这就是现代化脆弱性的表现。 我认为，我们的第一步应该是学习，这个学习包括两个方面的内容：一个是国内学习，另一个是国际学习。 国内学习是指现在中国对于灾害后的重建有着相当丰富的经验，比如1966年邢台地震重建，1976年唐山地震重建，特别是1996年丽江地震之后的重建，这些实际案例经验和教训有助于我们根据自己的国情来讨论分析新的重建思路。应当说丽江是一个比较成功的案例，它成为一个国内外知名的旅游城市实际上恰恰是因地震举世知名而得以进一步发展。因此，我们现在需要趁着唐山地震很多幸存的人依然健在，赶紧把以前的经验进行总结，多一些专业化的研究，充分利用我们的历史记忆和以往经验。 另一个很重要的是学习国际经验。我们需要具体了解和考察日本在20年代之后的防救地震及火灾的经验，考察其对东京的重新建设情况，最重要的是了解阪神大地震后他们是如何重建的。 1995年1月17日凌晨5时46分，日本兵库县发生里氏7.3级的强烈地震，死亡6432人，3万多人受伤，数十万人无家可归。阪神地区紧急建造了近4万户临时住宅。据估算，大地震发生后，日本政府总共投入了近10万亿日元重建经费。这些经费来自政府各个部门。政府以大震灾复兴工作作为奋斗目标，以建立人与自然、人与人、人与社会协调共存的社会为基本理念，在地震灾后划分成三个阶段，分重点实施重建家园、创建崭新市民生活的对策，通过十年，打造出一个崭新的城市。 学习阪神大地震后如何重建，光看日本的英文报告是不够的，我们必须要进行实地调查和研究，先把他们灾后重建的规划程序搞清楚。我们现在到神户、大阪已经根本看不到任何原来地震的痕迹了，而且在很多地方都是毁掉原来的旧地址，重新寻找新的地址来建设——重建确实是一个机会，在他们那样的体制下都能够做到这样，我们就更值得学习了。 另外一个比较成功的例子就是美国的加州。加州也曾多次地震，我们可以通过中国驻当地领事馆找一些专业人员来分析一下，看人家是如何重新构建城市的。当然国情并不一样，汶川地区除了一些小型的城镇外基本上都是山区，但是至少国外重建的程序和方法，值得我们认真学习和探讨。 我还有一个具体的建议：我们也得花钱请一些国际的顾问，例如写这个阪神地震报告的专家们，邀请包括日本、美国在内的国内、国际的相关专业人员来做顾问也好，充分参与我们的灾后重建讨论和政策、技术咨询工作。总而言之，我们现在不缺钱而是缺人才，不缺投资而是缺知识 汶川灾后重建之路 目前我们还无法得出结论，但我想灾区重建无非有三种思路可供研究、调查和选择。 第一种思路是“原址重建”。就是在原来的地方进行恢复和重新建设。 第二种是“迁址新建”。就是舍弃原来的地址，找寻一个新的合适的场所重新建设。 第三种可能是一个混合模式，就是把“原址重建”和“迁址新建”相结合。 邢台、唐山、丽江都是采用了第一种思路，实际上还是在原有的地震带上重建。1978年我曾在唐山工学院读大学，地震时这个学院被完全毁灭，后来在原址重建——现在看来那个区域应该仍然是地震高发的核心地带，其实当时如果选择迁址再建，而把地震原址保留成一个完完全全的地震纪念场所的话，从未来而言，就既可以作为教育人民的一个基地，也能够成为一个旅游基地。 汶川等地重建应该怎么做？这需要实地调查、广泛讨论。不过我认为第三种思路可能更好一些，最好能集中前两种思路的优点，减少两种思路的缺点。讨论规划思路十分重要，因为这个思路涉及到我们今后的一些重要规划，而且一旦规划制定实施，就会路径依赖，很难再改变，有很高的沉没成本和调整成本，因此需要以科学发展观为指导，制订科学合理的重建规划。 现在来讲，重建规划组至少应该分阶段地提出一些目标来：一个是一年的目标，要达到能够保障500万灾民的基本生存，食品药品、帐篷简易房、供水供电等，基本恢复正常经济秩序，利用灾后恢复为当地农民创造就业机会，增加收入；第二是三年的目标；第三是五年目标；第四是十年目标，恐怕需要在十年的时间进行重建。 当年唐山地震的重建也是一波几折，中间正好遇到经济大调整，很多项目不得不下马(见专栏1)。但现在我国和30年前的国力相比已经完全不一样了，因此完全有条件提出一个由近(期)到远(期)、由小(规模)到大(规模)的规划，最起码也应该给出一个框架性的重建规划。这有助于提高人们对灾后重建信心和认识，也便于举全国之力来重建和新建家园。自然灾害既是一次重大的政治经济考验，也是一次难得的政治经济改革机会，不仅可以展现中国特有的抗震救灾的政治优势、组织优势和文化优势，又可以充分暴露各种体制性弊端，进一步完善国家突发公共事件机制，有效地“提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命及财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展(《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院2005年4月17日印发)”。 从制度安排的角度考虑，我们确实可以按照日本阪神地震的经验，设立重建基金(earthquake reconstruction fund)，最好有一个杠杆放大效应。日本阪神灾区重建基金，政府出资1亿日元，作为基本资金(basic funds)，吸引了约50亿日元的投资资金，共计51亿日元。这个重建基金实际上就是把目前国家财政拨付和社会捐助的款项，包括国外的一些捐助集中起来，根据重建规划来有效使用。 阪神地震重建基金主要用于五类。这包括：①协助地震灾民建立稳定的生活，促进其健康与福利；②房屋重建的支持项目(包括为地震灾民重建住宅)；③促进工业恢复与重建(包括受损中小企业的补贴)；④援助教育和文化复苏(帮助重建学校)；⑤使受灾地区迅速恢复的其他活动(包括纪念地震的活动等)。 我希望通过这一次地震灾害，我国能够建立起一个如何应对多灾多难的自然环境的具体指标体系来。要明确地提出救灾的援助计划和救灾之后的经济援助计划和福利计划。这也是政府提供公共服务的必要职责。特别是要解决供水供电供气，医疗卫生，教育文化，交通网、通讯网的设计和建设标准等一系列问题。这一次我们可能是救急的需要，但从专业的角度、站在国家的立场上来看，我觉得还是应该考虑得相对长远一些。 灾后恢复重建工作是一项系统复杂的工作， 需要国家各部门间统一协调， 各尽其责， 共同协作才能做好。2005年10月8日，巴基斯坦北部发生7.6级地震灾害后，巴基斯坦政府实行“自我重建战略”，鼓励灾民自己动手重建家园， 政府向灾民提供资金、技术和指导， 建筑质量则由震后恢复和重建委员会负责监督，迅速开展重建工作。 30年前，我们认识到：必须学会按经济规律(指价值规律)办事；10年前，因全国特大洪涝灾害，我们又认识到：“必须自觉去认识和正确把握自然规律，学会按自然规律办事”，否则就会受到自然的惩罚。 科学家们对于中国的地震带分布已经早有结论，现在我们的许多城镇都建在地震带上，为此已经付出了极大的代价，这也是违背自然规律的必然结果。在美国，洛杉矶也处于地震带，为了建立防震设施，它必须为此付出非常巨大的成本，所有人的家庭住房标准之高，让我们无法想象。 2006年3月全国人大通过的《国家“十一五”规划纲要》第二十章所规定的“根据各地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力来划分四大主体功能区”。此次地震灾区是我国环境恶劣、各类自然灾害多发地区，还处在龙门山地震带上，地震灾害、地质灾害、洪水灾害频发，生态环境极其脆弱，已被作为限制开发区，局部地区(如自然保护区)应列为禁止开发区。因此，灾害重建必须要考虑到这一特殊的自然地理环境条件，不是按传统的重建思路，而是利用此次灾害的机会，有步骤地迁移人口，包括以少儿人口为主的“教育移民”，以青壮劳动力为主的劳务输出，以不适宜居住条件的“生态移民”，以及孤寡老人、残疾人为主的“福利移民”。 从总体上来看，我们最终还是要顺应自然，依照自然规律，特别是对于主体功能区的规划，来合理安排我们的城镇布局和建设，凡是地震带和山体滑坡地带，基本上都要列为禁止开发区域，不应再建城镇甚至房屋等。反之，总有一天我们还是不得不为此付出相当巨大的成本和代价。 (本文作者系国家减灾委员会专家委员会委员，清华大学国情研究中心主任，作者2008年5月20日上午参加“中国经济50人论坛”第24次内部研讨会，本文为“地震对经济增长的影响及灾后重建”时的发言录音稿，漆宾同学协助整理。论坛学术委员会成员、中共中央财经领导小组办公室副主任刘鹤主持此次研讨会。会后作者又做了补充和修改。) 资料链接：唐山地震灾后重建 重建唐山的讨论一开始，主要有两种意见：一是将原有的城市放弃，异地进行建设；一种是立足于原有城市，原地进行建设。前一种主张主要考虑了这样几个因素：避开市区底下的活动断裂带，减少地震的威胁；解放出市区地下的数亿吨压煤；节省原地重建所需的清理废墟的费用。后一种则认为，原地重建可以保留唐山作为一个重工业城市的产业体系以及自身的社会经济文化特色；减少搬迁征地费用，节约土地资源；有利于城市原有基础设施的利用。此外，原地重建还能给人一种心理上的感觉，即唐山真正地重新屹立起来了。这两项意见的分歧很快以后者占上风而告终。 来自国家建委和全国各地研究机构和高校的专家在震后3个多月就编制出《唐山市恢复建设总体规划》，1977年5月14日经中共中央、国务院原则批准。后来，有关部门又组织专家学者于1978年3月和1979年9月对该规划两度进行修订。在时间上，当时提出的目标是“一年准备初步开展，三年大干，一年扫尾，到1982年全部建成”，但重建的过程要比预计的漫长，正式的重建从1979年下半年正式开始，历时7年多，到1986年底才基本完成。 在重建开始后，对原有规划的数次调整，1982年1月的《唐山市恢复建设贯彻收缩方针的调整方案》确定了重建的基本原则：控制中心区、缩小新区、利用路南区。原计划从路南区迁出的企业由92个减少到9个，并且规划了13个住宅小区。 1986年7月28日，唐山抗震10周年纪念大会，“正式宣告唐山重建基本结束”，1990年11月，唐山市政府因为震后重建工作而获得了联合国人居奖。 资料链接：巴基斯坦震后重建工作步骤 巴基斯坦为加强对灾区救援和重建工作的协调，成立一个由各方面代表组成的震后恢复重建局，是巴基斯坦地震后政府成立负责地震灾后恢复重建的协调机构，该局由主席领导，下设法规和采购、财务、规划、监测评估、过渡时期救济等部门，它的使命是规划、协调和规范灾后重建和恢复工作，通过个人互助和社区参与，鼓励自立自强。在该局成立后，开展了以下一些主要工作： 1.制定灾后恢复重建的原则方针。2006年3月，灾后恢复重建局制定了《农村灾后恢复重建政策文件》和《城市灾后恢复重建政策》，具体指导巴基斯坦震后恢复重建工作。《农村灾后恢复重建政策文件》规定，在进行恢复重建前，开展培训、信息交流、教育等活动，鼓励使用身边便于利用的材料，使用成熟的方法修建房屋，提供技术支持，保证建筑材料供应，提供银行账户进行拨款。 2.开展灾情和需求情况评估，震后恢复重建局派出600名援助和监察人员到9个受灾区调查，摸清资助人名单，划分资助类别，确定重建补助标准。巴基斯坦政府根据申报情况，向房屋完全损毁的家庭提供75000卢比(约合1250美元)房屋重建费用，向房屋部分损毁的家庭提供50000卢比(约合833美元)重建费用。为让那些因为重建住房而无暇工作的灾民获得生活来源，巴基斯坦政府还将在未来6个月内向他们提供每月3000卢比(约合50美元)的补贴，孤儿、寡妇等弱势人群也将得到特别救助。 3.政府根据灾民住房受损情况分阶段进行资助，以保证资金合理有效地应用于灾后恢复重建工作。震后恢复重建局与受助家庭签订合同，保证修建房屋时正确合理的使用资金，并应用抗震机构标准。巴基斯坦政府鼓励受益人自己动手或雇人修固房屋，使用可以重复使用的建筑材料，受益人将直接通过银行领取恢复重建资金。 4.邀请巴基斯坦国家工程服务公司设计抗震民房，备用几种模式供灾民选择。政府资金将资助受益人拥有205至400平方米的住房，根据受益人自己的选择，如果选择比较贵的住房结构，将被资助比较小的面积。 5.进行大规模培训。为帮助地震灾区培养重建工作所需的各类人才，巴基斯坦西北边境省政府在灾区陆续开办“技术发展中心”，首个中心在2006年4月底投入运转。巴基斯坦动用12个灾后恢复重建培训中心，经过两年的努力，进行了一系列培训。其中，基础培训310436人，技术培训199686人，社会重建动员和组织能力培训110750人。 资料来源：徐富海，《巴基斯坦的灾后重建方式》，载《中国减灾》，2008年第1期。 1 本文系作者2008年5月20日上午参加“中国经济50人论坛”第24次内部研讨会——“地震对经济增长的影响及灾后重建”时的发言录音稿，漆宾同学协助整理。论坛学术委员会成员、中共中央财经领导小组办公室副主任刘鹤主持此次研讨会。会后作者又做了补充和修改。 1 《中国环境统计年鉴2007》，第7页，北京，中国统计出版社，2007。 1 中共中央文献研究室，《周恩来年谱1949-1976》，(下卷)，第24页，中央文献出版社，1997。 2 1995年1月17日凌晨5时46分，日本兵库县发生里氏7.3级的强烈地震，死亡6432人，3万多人受伤，数十万人无家可归。阪神地区紧急建造了近4万户临时住宅。据估算，大地震发生后，日本政府总共投入了近10万亿日元重建经费。这些经费来自政府各个部门。政府以大震灾复兴工作作为奋斗目标，以建立人与自然、人与人、人与社会协调共存的社会为基本理念，在地震灾后划分成三个阶段，分重点实施重建家园、创建崭新市民生活的对策，通过十年，打造出一个崭新的城市。
编辑：songgaofeng |
阅读： 次
网友评论（调用5条） 更多评论(0)
最新推荐
企业服务
|
 |
