佛山“有所为有所不为”，向传统的发展方式挥手告别
    
     2009年2月9日，珠三角首个万亩湖泊——云东海湖在佛山市三水区开闸蓄水。2000年前波澜壮阔的湖景，或将重现于桂山岐水之间。

    对外界而言，这次对云东海湖的整治别具深意：这是佛山市确立“加快环境再造”目标后的首个大型生态服务项目，也是对市委书记林元和提出的“不开发区”概念的最好注解。

    过往30年，工厂林立的开发区成就了“佛山制造”的地位。而就在珠三角快速发展，经济总量不断攀升之际， 佛山却作出了一个看似有悖常理的决定，率先搞起了“不开发区”。

从开发区到“不开发区”

    上世纪80年代，三水成立云东海旅游经济区，划定“红线”对云东海进行生态保护，不准在此兴建工厂，让云东海基本保持了原生态。按照规划，云东海湖建成后，将成为三水经济发展地标式的项目，成为佛山、广东甚至全国响当当的生态名片。

    遗憾的是，这样的“处女地”在烟囱遍地的佛山已是屈指可数。

    上世纪八九十年代，鉴于经济快速发展形成的强大市场需求，佛山的卫生陶瓷业、水泥业和中小型窑炉开始迅猛发展。这些“喘着粗气”的产业群拉动着佛山在经济发展道路上一路狂奔，也熏黑了佛山的青山绿水。

    由于缺乏长期有效的规划和约束机制，过度的开发透支了佛山的环境容量。香港环保署与广东省环保局提供的一份报告显示，佛山仍是珠三角污染最严重的地区之一，不仅灰霾天气的平均天数最多，二氧化硫等污染物指标也名列前茅。

    重度污染使一批批优质项目的投资者对佛山望而却步，资源、环境和产业的约束也严重制约了佛山经济的发展：种种桎梏，已经为佛山敲响了警钟。

    如何再现桂山岐水昔日的光鲜？广东的为政者在思考。2008年6月19日，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在佛山调研时表示：英国伦敦曾经是“雾都”，泰晤士河曾是臭水沟，100年前瑞士环境也很差，但经过大力整治，环境都得到了明显改善。佛山这个工业城市也要借鉴这些成功经验，整治污染，再现环境美丽的佛山。

    事实上，环境整治在当时已是佛山市委、市政府的共识。林元和到任佛山不到半个月，就强调“一定要把环境搞好，使佛山‘青山绿地、蓝天碧水’”。此后在不同场合，林元和不断地谈到环保：“宁可掉几百亿GDP，也要把污染治理好。”

    保护环境，绝非一两句口号便能实现。在经济和环境的博弈中，制度的价值逐渐凸显。

    早年间，佛山在开发区建设上走在了全国前列，星罗棋布的工厂及其强大的集群效应让佛山尝到了“头啖汤”的鲜美。而开发区政府主导、政策布局的扶持特性，也为佛山的环境保护工作提供了一条蹊径。

    去年3月17日，林元和在佛山市高明区调研，要求当地一定要保证生态环境比别人“更优美”。而如何在“更”字上做文章？“以前一说到发展都要搞开发区，我们是不是可以反过来，搞‘不开发区’？”林元和表示。

    作为“环境保护区”的另一种解读，“不开发区”的地方实践色彩更浓，推进的方式也更加灵活。2008年7月15日，佛山市委十届五次全会正式明确了“不开发区”概念，决定加快制定“不开发区”规划，加强“不开发区”内的生态环境建设，建立生态支持机制，促进“不开发区”生态环境保护。“不开发区”就此成为佛山发展的重要战略。

有所为，有所不为

    按照相关部门的思路，“不开发区”是指涉及全市生态安全且具有比较优势的重要自然资源，是城市战略资源的重要组成部分。佛山的“不开发区”大部分位于三水与高明两区，主要由生态林地（含湿地等生态敏感地区）、生态保护区、水源保护区和基本农田保护区构成，总面积将占佛山面积的三分之一左右。

    作为对过度开发的纠偏，“不开发区”内将严格限制工业和房地产开发，但鼓励在某些区域发展精品农业、旅游观光业等。“我区45％的国土面积划定为‘不开发区’，明确云东海等镇街不发展工业，进行生态保护，力争把三水区建成为珠三角的生态屏障。” 三水区委书记宋德平说。

    支撑“不开发区”由设想变为现实的，是佛山对粗放型发展的重新审视。“如果我们还墨守成规，还在通过拼资源、拼环境来换取GDP，最终必然会陷入经济停滞不前甚至衰退、生态环境恶化、社会矛盾不断的泥潭。” 宋德平说。

    按照科学发展观的要求，佛山开始向传统的发展方式挥手告别，开始了对“有所为，有所不为”的实践性探索。

    “当年的开发区对地方经济发展起了很大的作用，设立‘不开发区’也是当前一个迫切的现实需要，重点在于保护环境、保护生态，使生产、经济、社会实现可持续发展。”宋德平这样解读“不开发区”的精神实质。

　　按照佛山市委、市政府的思路，去年底，三水区17家立窑水泥厂全部关闭，对北部生态林区生态影响较大的采石场已全部停产。高明区也迅速编制了《开发区规划指引》，将鹿田村桫椤自然保护区列为绝对禁建区，甚至不准进入放牛。

    在其他城市或许艰难“转身”，却恰好呼应了“试验田”的现实特点与需求。宋德平向记者表示，三水没有走“先发展，后治理”的老路，这个在第一波经济发展浪潮中没有赶在最前面的地方，在产业转移、节能减排方面轻装上阵，后劲更足，在生态经济、时尚经济等方面有更大的发展空间。

    佛山市确定“不开发区”，促进地区经济、环境和谐发展的做法，正在吸引相关专家的视线。广东省社会科学院区域经济研究专家丁力教授表示：“经济社会发展要建立在环境功能的基础之上，佛山设立‘不开发区’，给其他城市一个深刻的启迪，就是要学会不开发、少开发、按生态要求开发。”

    令决策者欣慰的，或许还包括中央高层对“不开发区”的肯定。去年4月，中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林在佛山调研时，听取了佛山市通过解放思想学习讨论活动形成的一系列新思路的汇报。当听到设立“不开发区”时，贾庆林对这个第一次耳闻的概念表现出极大的兴趣，当场要求了解更详细的思路和方案。

“不开发区”的发展路

    “不开发区”有着一条严苛的“红线”。“就算是第三产业，也不是随便什么项目都能进，必须符合规划要求，而且有一定档次。”宋德平说。

    从字面上看，“不开发区”很难一下子产生GDP，甚至与传统意义上的“发展”背道而驰，这似乎给“不开发区”的发展前景蒙上了一层理论阴影。

    “目前值得思考的问题是，划分出的‘不开发区’，有没有发展的需求？居住在这里的人有没有改善生活的需要？‘不开发区’能不能真正满足这种需求？” 佛山市政府专家顾问团成员、中国城市规划学会常务理事、秘书长石楠发问。

    “‘不开发区’决非‘不发展区’，只是发展的方式要转变、发展的模式要优化。”林元和表示。而在高明区委书记潘志文看来，只要不改变规划性质，“不开发区”内的农民都可以通过种粮、种水果来获得经济效益。

    对于“不开发区”来说，以农业为主导的区域经济，可能在发展速度上比较缓慢。“目前重点工作是抓好科学规划定位，分类指导，落实好补偿机制，让保护者得到实惠。” 林元和强调。

    为保障“不开发区”的可持续性，佛山拟探索一系列财政补偿机制，作为必要的利益协调手段。目前，市政府正在出台政策，每年投入6亿元对“不开发区”的土地给予每年500～800元的农田补偿。开发区也将通过财政支付转移等方式，实现生态补偿、产业转移补偿和人口转移补偿，借以回馈“不开发区”，分享发展带来的好处。

    事实上，“不开发区”对高污染企业的关停并转，并没有堵住当地的发展之路。“对大塘镇来说，关闭水泥厂有阵痛期，也将为我们优质产业发展腾出新的空间。今年大塘镇的两税收入达到1.5亿元，同比增长了 40%，全镇已有近200个工业项目投产或在建。依靠这部分增量，关闭水泥厂损失的1000多万元税收很快就能补回来。这样的取舍，值！” 三水区大塘镇党委书记莫少飞说。

    为了进一步将生态资源变成资本，把生态效益转化为经济社会效益，佛山市开始酝酿对“不开放区”进行“绿色加工”。云东海街道党工委书记张宗会向记者表示：“云东海大湖建设将进一步融入时尚文化的元素，邀请国内外知名设计单位进行大湖景观设计。未来将主要发展旅游、高档酒店、会展等具有先进时尚元素的高端现代服务业。”

    尽管“不开发区”的相关规划前景诱人、潜力巨大，相关地区损失部分眼前利益的现实已不可避免，但不少当地干部群众都持乐观态度。“‘不开发区’的存在，可以证明政府不是在用粗放型的方式谋求发展，应该说无论从生态角度，还是发展角度，这项创新都符合实际，最终也将提升群众的生存质量和生活水平。” 潘志文表示。□