陈先珍：实行山林"两权分离"管理促进景区和谐可持续发展的探索

　　中国风景园林网讯 2009年12月4日，"中国武夷山世界遗产保护高峰论坛"在福建省武夷山风景名胜区开幕，来自世界遗产领域的著名专家、学者、政府部门的领导，国内遗产地的同志以及媒体记者约160多人，就当前我国世界文化与自然遗产、非物质文化遗产保护工作中面临的热点、难点问题进行了深入探讨，并共同发布了《中国世界遗产保护高峰论坛武夷山倡议书》。

　　武夷山风景名胜区管理委员会主任陈先珍在论坛上作了主题为"实行山林'两权分离'管理促进景区和谐可持续发展的探索"的发言。他介绍了武夷山风景名胜区解决景区山林所有制与景区管理方面问题矛盾的成功经验。2002年以来，武夷山景区结合实际，在理顺景区山林权属方面进行了积极的探索，经过多年不懈努力，总结出景区山林"两权分离"管理的模式，有效地解决了景区山林权属与景区保护管理利用存在的问题，促进了景区与周边村民的和谐发展，景区的保护管理得到了进一步的提高，景区的旅游品质也得到了进一步的提升。

　　以下是陈先珍主任在会上所发表的论文内容：

　　实行山林"两权分离"管理促进景区和谐可持续发展的探索

　　严格遵循"科学规划、统一管理、严格保护、永续利用"的原则，加强景区保护、管理、利用，实现景区和谐可持续发展是景区管理者义不容辞的责任。目前全国风景名胜区中，相当部分景区山林属于村集体所有，给新形势下景区的保护管理利用带来诸多矛盾和问题。随着《物权法》的实施和全国集体林权制度改革的全面推进，存在的矛盾和问题有越演越烈之势。2002年以来，武夷山景区结合实际，在理顺景区山林权属方面进行了积极的探索，经过多年不懈努力，总结出景区山林"两权分离"管理的模式，有效地解决了景区山林权属与景区保护管理利用存在的问题，促进了景区与周边村民的和谐发展，景区的保护管理得到了进一步的提高，景区的旅游品质也得到了进一步的提升。

　　一、 武夷山景区基本情况

　　武夷山地处福建省北部，自古以来，就以碧水与丹山的完美结合、人文与自然的有机融合而享有盛名，是国家首批重点风景名胜区，1999年12月被联合国教科文组织列入"世界文化与自然遗产名录"，成为全球第23处、中国第4处世界双遗产地。近几年来，武夷山风景区先后被授予"全国文明单位"、" 全国文明风景旅游区"、"国家5A级景区"、"中华十大名山"、"国家级风景名胜区综合整治十佳单位"、"最受群众喜爱的中国十大风景名胜区"、"最佳资源保护的中国十大风景名胜区"等荣誉称号，成为福建省对外展示的重要名片和窗口。

　　武夷山风景名胜区核心景区（主景区）面积64平方公里，辖区内有武夷街道天心村、星村镇星村村、兴田镇南源岭村等3个乡镇（街道）7个村、107个村民小组、3049户、11277人，其中武夷街道天心村行政区域全部在主景区内，其余6个村部分行政区域在主景区内。主景区内原有居民1306户、5830人，目前已外迁1186户5300人。主景区林地面积77645亩，2000年全部划为生态公益林，林地中集体林面积占99.6%，武夷街道天心村林地全部划入主景区。

　　二、 景区山林权属关系问题提出的背景与成因

　　获得"世界双遗产"这一世界级荣誉后，武夷山景区深刻感悟到武夷山已经站在了新的起点，今后保护要求更高，责任更加重大，在实际行动上不断强化保护措施，提高保护管理水平。2002年景区提出了"一个提升、两个拓展、三个同步"的发展思路和"把武夷山建设成为福建旅游的龙头、全国景区的名牌、世界环保的典范"的发展目标，启动了世界遗产二期保护工程（即畅通工程）建设，倾心打造世界级精品景区。与此同时，景区积极主动帮助景区外迁和周边村民解决生产生活中存在的困难和问题，如景区投资统一建立安置区，安置外迁村民；将景区内的摊点全部交给村民经营；景区新增用工以当地村民为主；每年从景区财政收入中切出部分资金用于有关村的基础设施改善和公益事业建设；生态公益林补助资金全额下拨到村等。同时，景区旅游的发展也直接带动了茶叶、服务业等旅游相关产业的发展，增加了就业，改善和提高景区周边村民的生产生活水平，景区与村民共同发展的局面初步形成。

　　2001年南平市人民政府出台了《关于进一步推进集体林经营体制改革的意见》，在全省乃至全国率先开展集体林权改革，武夷山和南平各县（市）一样，在全市十个乡镇开展了以明晰所有权、落实经营权为主要内容的集体林权制度改革工作。2003年福建省人民政府和南平市人民政府又先后就全面推进全省林改和进一步深化南平林改工作出台了文件，提出明确目标任务和要求。虽然上级文件明确规定，生态公益林暂不列入这次林改的范围，但由于景区旅游的加速发展，景区收入快速提高，村民对景区的期望和要求也越来越高，他们希望借这次林改的机会，从景区的发展中争取尽可能多的利益。景区通过分析认为，景区内的山林属各村集体所有，划入景区保护管理后，村民发展生产受到不同程度的限制，如景区内的茶叶是武夷岩茶的优等茶，但景区内严格禁止新的开荒种茶，村民提出合理的资金补偿是必须的，也希望通过给各村合理的资金补偿，取得村民支持，促进景区稳定，实现景区与村民共同发展。可是，在当时甚至现在国家对风景区如何解决与集体山林存在的问题没有相关的、具体的法律和政策规定，与武夷山景区类似的情况却比较普遍，武夷山景区担心仓促、盲目决策引起兄弟景区的不稳定，由此开始进行了理顺景区山林权属关系的探索和实践。期间由于没有现成的经验可借鉴，经历时间较长，部分村民要求太高而且极为迫切，如部分村民提出没有法律依据的以山林入股分红的要求，有的村民要求将山林分户管理，有的村民则提出天价的补偿费等，双方意见一时难以统一。 2004年4月景区世遗二期保护封闭管理工程实施因村民阻拦受挫与景区山林权属未解决有很大的关系。

　　三、 理顺景区山林权属关系的探索过程

　　针对景区山林权属关系存在的问题和村民提出的要求，景区积极主动，向上积极向各级政府和有关部门汇报，寻求通过法律和政策解决问题，向下与镇、村和村民认真协商，致力探索双方都能接受的、和谐发展的方式，希望尽快找到解决问题的方案。一是鼓励村民请最好的律师帮助村民与景区打官司，景区为村民支付一半的律师费，村里请来律师后，律师进行半个月的调研分析认为，此类问题当时国家法律没有明确规定，不好操作，打官司这一方案只好半途而废；二是请林业部门专家到景区进行评估鉴定，测算出景区对各村山林的补偿费用，经测算每亩山林每年收益约20元，成为后来景区支付各村山林有偿使用费的依据；三是省里派调查组进行调查。省政府高度重视，时任副省长王美香同志批示，由省政府副秘书长带领省建设厅、林业厅、国土资源厅、省法制办等部门共10人组成调研组到武夷山进行调研，写出专题的调研报告。2004年12月29日王美香副省长根据省党、政主要领导的批示精神，主持召开省政府专题会议，形成了《关于研究武夷山风景区管理有关问题的会议纪要》，纪要确定设立扶持发展基金扶持景区各村，对景区内的生态公益林进行确权登记。此后，景区按照《纪要》精神，先后与各村村委会、村民代表、村民就扶持发展基金等问题进行反复多次的探讨、磨合、磋商， 2005年底与7个村全部达成共识，签定了书面协议。2006年12月、2007年10月《风景名胜区条例》和《物权法》先后颁布实施，景区再次与各村村委会、村民代表、村民进行协商，根据相关法律规定和武夷山市政府专题会议纪要精神将扶持发展基金改名为山林有偿使用费，签定了补充协议，明确了景区山林实行"两权分离"管理的模式，困扰武夷山景区的山林权属问题得到了较好的解决。

　　四、武夷山景区山林 "两权分离"管理的主要内容与操作程序

　　（一）主要内容

　　1、实行山林权属分离。即武夷山景区内林地、林木所有权归村委会所有，使用管理权归景区管委会，由景区管委会统一管理，有偿使用。如今后国家对风景名胜区内的林地、林木所有权，使用权有新的规定时，按新规定办理；同时，国家赋予风景名胜内集体或村民其它山林的权利和优惠全面落实到村。

　　2、山林实行有偿使用。景区管委会向村委会支付有偿使用费。有偿使用费的标准以2006年景区景点门票收入和双方约定的每亩山林每年26元为基数，根据景点门票收入增长比例，有偿使用费同比例增加。

　　（二）操作程序

　　1、各相关村向市政府及景区管委会提交经村民、村民代表、村两委讨论通过，并经村民代表和村两委签字的关于对景区内山林进行确权的申请报告。

　　2、景区管委会根据各村的申请报告内容以及调研的实际情况，书面向市政府请示，提出建议和意见，提请市政府的召开专题会议进行研究，形成专题会议纪要，便于实际操作和今后备查。

　　3、景区管委会与各村鉴定协议，先由各村村民代表在协议上签字，再由双方法人代表鉴字盖章生效。

　　4、请武夷山市公证处对协议进行公证。

　　五、景区山林实行"两权分离"管理的意义与成效

　　2008年6月8日党中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，农村生产关系发生重大变革，影响深远。理顺景区山林权属关系，对加强景区保护，发展和谐旅游，构建和谐景区，促进景区可持续发展意义重大。就武夷山景区来说，通过实行所有权和使用权分离的"两权分离"管理模式，建立有偿使用机制，确保了景区周边村民的利益，形成了景区与村民和谐发展的良好态势，在保护武夷山世界双遗产和打造世界级精品景区的道路上迈出了重要的一步，取得了实质的效果。

　　（一）景区"畅通工程"顺利实施。原来计划于2004年4月1日实施的景区世遗二期保护封闭管理工程（即畅通工程）因山林权属问题，遭到村民反对和阻拦受挫，景区山权权属关系理顺后，2008年元月28日景区"畅通工程"顺利实施且平稳运行，广大村民积极参与和支持。

　　（二）进一步提升了武夷山景区的旅游品质

　　"畅通工程"实施后，解决了制约景区发展的交通瓶颈，景区交通环境大大优化，游客可以享受到畅通工程带来的顺畅、安全、舒适、优质服务，乘坐的观光车美观舒适，游人可以从容欣赏沿路美景，享受良好的生态环境，创新了旅游的组织模式，实现了从景点游向景区游的转变，提升了旅客的舒适度和旅游的品质，游客的满意度和景区美誉度大大提高。

　　（三）景区生态环境得到进一步保护。

　　武夷山景区是生产武夷岩茶的核心区，随着武夷山旅游的快速发展和市政府对武夷岩茶的宣传促销力度的不断加大，2007年以前不少村民受利益驱动，以山林权属问题为借口，在景区内毁林开荒种茶的现象时有发生，如今景区村民已认识到景区的保护发展和是他们自己和子孙后代永远的利益，思想观念也在逐渐转变，从"要我保护"向"我向保护"的观念转变，变被动保护为主动保护，景区周边群众已经成为武夷山景区的共同建设者和保护者。同时，通过组织景区环保观光公司，对旅游车辆实行统一管理，进入景区车辆大大减少，交通环境得到改善，景区内生态环境和基础设施得到有效的保护。

　　（四）景区与周边村村民和谐发展

　　通过实行"两权分离"管理的办法，按照《物权法》、《风景名胜区条例》等法律法规和中央关于集体林权制度改革的精神，维护了广大群众的利益，增加了农民的收入。2006年景区支付各村山林有偿使用费 212万元，2007年支付258万元，2008年达295万元，比2006年增长39%。同时，加大对乡镇、村基础设施和公益事业建设的扶持力度，景区与镇、村、村民实现了真正意义的和谐发展，为景区的保护和可持续发展打牢了基础。

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