“百姓是一个地方的主人，他们有权对自己所住地方的规划发表看法。但当前我国公众对于当地的城市规划一无所知，往往是自己的房子上被写了一个‘拆’字的时候，才知道是怎么回事。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授近日在“城市规划中公众参与的理论与实践”研讨会上说。

　　而今年8月12日的报道《一份乡镇发展规划的离奇变化》，更是引起专家热议。

　　从重庆长寿区规划改变说开去

　　重庆长寿湖镇湖边村的土地，原先以扩建长寿湖中学为名被政府征用，但几年以后，经过土地规划的更改，这里拔地而起的不是中学，而是政府建筑群，以及与之相邻的一排商品房。而长寿湖中学则与小学一起，建在了该镇西南角某处被村民称之为“泄洪区”的地方。

　　蔡定剑教授认为，这是政府的不自觉。虽说政府大楼也是公共设施，但政府在其中涉及滥用职权的问题。从规划的控制来讲，一个地方的经济发展和城市规划，应由当地人大批准。但我国现在一般都是人大同意后经上级人民政府批准，所以最后的决定权在政府，人大没有发挥应有的作用。

　　此外还有知情权的问题，我国公民对于当地的城市规划往往一无所知。2008年1月1日，我国开始实施《城乡规划法》，首次使公众参与城市规划有了法律保障，公众的知情权也作为一项基本权利得到确认。但是，法律的实施过程还是困难重重。

　　比如说，公示内容过于简单，很多规划公示只有几张主要的图纸和非常简略的文字介绍，技术指标没有解释，公众无法深入了解规划的意图。公众教育的匮乏，使得公众对城市规划知识了解甚少，即使把图纸拿给百姓看，也无法使其了解城市规划的实际内容。

　　从重庆长寿湖镇的案例来看，虽然当地政府对于调整后的规划在网上进行了公示，然而，公示的主要内容是重庆市长寿区长寿湖片区三镇总体规划图，并不能具体看到规划改变的内容。

　　住房和城乡建设部城乡规划管理中心规划处处长邢海峰认为，公示时，应在图纸上标明每块土地使用的具体内容，比如那块土地是做什么的，楼层的高度等，同时也需要给出一些技术指标，方便公众咨询。

　　近来来，我国经济的增长和快速的城市化带来了巨大的城市建设量。中国城市规划设计研究院高级规划师金晓春指出，2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，出让国有土地成为不少地方政府财政收入的重要来源，也增加了地方政府的建设冲动，征地和拆迁越来越多，由此引起的纠纷不断增加。如重庆的“钉子户”坚守孤岛、武汉鹦鹉花园业主起诉城市规划管理局、媒体质疑张家界观光电梯事件等。

　　据浙江省政法委调查，最近几年因旧城改造、拆迁安置、城市规划、城市房屋登记管理等引发的矛盾急剧增多，征地、拆迁有时需要警察维持秩序，由此引起的“民告官”案件已占该省行政诉讼案的四分之一。

　　厦门PX事件：公众参与缺位引发的问题

　　随着我国公民民主意识的逐渐觉醒，公众要求参与城市规划的呼声越来越高。由于规划没有充分考虑公民诉求而导致的矛盾和纠纷也越来越多，其中最典型的是厦门PX事件。

　　厦门PX项目是2004年2月国务院批准立项、2005年7月原国家环保总局审查通过环评的“十一五”大型项目。这样一个大型项目即将开工，但是，厦门大学的专家不知情，当地民众也不知情。根据2003年的《环境评价法》，环评报告应该有公众参与的环节，如果公众参与程度太低，或者投票赞成的数字不够，那么，环保局不应该通过该项目的环境评价。但事实上，不但厦门大学的学者们不知道有这个项目及其环评，甚至连当地的居民都少有人知。根据《环境评价法》原本应该提供给公众查询的“环评报告”，成了机密材料。在规划和审批的过程中，厦门市民没有得到参与和了解这个项目的机会。

　　2008年3月，厦门大学化学系教授、政协委员赵玉芬等105位全国政协委员联名的“迁建提案”，指出离居民区仅1．5公里的PX项目存在泄漏或爆炸隐患，厦门百万人口面临危险，建议暂缓PX项目建设，重新选址勘查论证。然而，PX项目的建设进程没有因为这一提案停顿下来。

　　厦门政府方面很快做出了反应，但是，在解释该项目的安全性时，用了一大堆老百姓无法看懂的名词，以致没有说服老百姓。不久，厦门百万人同传短信，号召“散步”，令当地政府的执政能力面临空前考验。

　　在民意的推动下，厦门市政府启动公众参与程序，暂时搁置项目，重新进行了规划环评，然后又公开征求意见，特别是进行了两天的开放式座谈会，大量市民代表参与了座谈会。由于超过90％的座谈会代表反对PX项目，政府在专家、大众经过意见表达与汇总以后，最终决定将项目迁建漳州古雷半岛，从而使多方利益博弈达到共赢。

　　北京大学法学院公众参与研究与支持中心主任王锡锌教授认为，这实际上是通过政治压力和社会影响来间接影响地方社会决策，虽然事情得到圆满解决，但这种行动模式的特点决定了它始终存在危险：如果政府继续采取对抗的方式，很可能引发暴力事件。但如果在规划开始时就多方征求专家及公众意见，代价可能会更小，事情也会更顺利。

　　公众参与需要法律保障

　　新中国成立以来，我国一直沿用苏联的城市规划体系模式，城市规划工作从立项到执行管理、监督的全过程，均由城市规划行政主管部门一手操作，几乎没有公众参与介入。

　　随着我国的社会主义市场经济体制的逐步建立和政治民主化的趋势，政府开始给予公众参加城市规划的权利，并将这种权利以法律的形式加以确定。然而，我国原来的城市规划法规，对公众参与规划的对象、机构、内容、程序、深度、职责、权利、义务和监督保障等体制和机制，均无明文规定，使得公众参与城市规划的规定成为一纸空文。

　　而在许多发达国家，公众参与城市规划已作为一项法定制度，被确定和执行。法律明确规定城市规划要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划，是不能得到主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改。

　　例如，英国1990年颁布的《城乡规划法案》规定，每一种类型的开发规划，从规划的编制、公布、审批到诉讼，都有法定的公众参与内容，公众参与被视作英国规划法规体系的“骨架”；法国《城市规划法》规定，个人、企业和协会对政府有关规划工作的决定持有异议时，可向行政法官起诉，并且不需要付费；美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地方项目投资经费开支的决策。

　　邢海峰处长对中国城市规划的公众参与状况进行了评析。他认为，中国还处在一个“无参与”和少量的“传统式协商”的阶段，虽然许多地方对规划项目开展了“公示”、“展览”、调查问卷等形式的公众参与，但都是象征性的，很少有决策性参与的案例出现。

　　而在城市规划公众参与开展较好的西方发达国家，公众教育就包括多种形式：规划展览、公众会议、专题讨论会、出版宣传册、家庭接待日、公众咨询会、听证会、电视专题、互联网站等。例如英国的城市规划专业网站Planning Portal 上就包含了规划法规、概念解释、常见问题解答等十分丰富的公众教育内容。

　　邢海峰认为，目前我国城市规划的公众参与基本上处在“事后参与”、“被动参与”的初级状态，规划制定过程中群众参与很少，或者仅有极少数的专家参与了制定过程。导致出现问题后，群众为了维护自身的合法权益而上访告状的“被迫参与”。

　　2008年1月1日，新的《城乡规划法》开始实施，首次使公众参与城市规划有了法律保障。该法规定，修改控制性详细规划，组织编制机关必须征求规划地段利害关系人的意见，对修改必要性进行论证。同时规定，确需修改经依法审定的修建性详细规划及建设工程设计方案的总平面图时，应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。

　　而新的《城市规划编制办法》更是强调了公众参与城市规划编制的权利。比如采取公示、征询等方式，充分听取利害关系人的意见，公布意见采纳结果；规划调整方案应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。

　　“这些修改，可以看出法律已经开始逐步实化公民参与城市规划的权利。制度性的保证，可以使公众参与从虚假走向真实，从形式返归实质，而这正是我国公民参与之路前进的方向。”蔡定剑说。

　　中国式的公众参与该如何推广

　　中国青年政治学院教授展江认为，中国的公众参与有自己的特点，公众参与需要多种合力作用才有效，媒体在其中起着关键性的传动作用。参与的发生，往往通过某个学者或公民发起，律师或权威专家支持，各种媒体或网络进行报道，从而引起政府重视。因此，展江认为，我国的公众参与也可以说是“媒介驱动型”的，没有媒体对民意的放大，当下许多问题难以引起官方重视和产生改革结果。

　　据介绍，我国城市规划也越来越注重公众参与，北京、青岛和深圳等地已经有很多成熟经验。

　　北京自2007年8月3日起，在各城区街道办事处开展了《北京中心城控制性详细规划》，历时15个工作日。其间，共接待来访群众2500余人次，收集反馈意见表470余份。

　　在青岛等一些地方，也以设立规划展示馆、在新闻媒体公布规划等方式，开展了在编制规划过程中听取各方面单位和市民意见的工作。

　　深圳的城市规划公众参与，已经有了比较成熟的做法和经验，水径社区制定“法定图则”，就是一个很好的例子。

　　水径地区位于深圳市龙岗区布吉街道西部，大部分建筑为城中村，聚集了大量的私人企业和廉价出租屋。深圳市拟在此地区建立一个客运枢纽站。为了进一步明确水径地区的城市功能，使其与客运枢纽同步发展，深圳市规划局将此片区作为2008年法定图则大会战第一批启动项目，进行编制。

　　在水径图则编制的过程中，公众一直参与其中。在编制前的调研阶段，就采取了问卷、座谈会、咨询活动来暴露存在的问题，反映规划意愿；在编制中的公示阶段，采用了问卷和意见箱的方式，让公众了解图则内容，发现方案缺点。并且在图则编制的全过程中，有邮寄、热线、传真、网站、电邮的共享平台。

　　对于公众的建议和意见，规划部门分为采纳、部分采纳和不采纳3类处理办法，对每一条意见进行整理分类研究，与法定图则草案一起上报城市规划委员会决定。市规划委员会对收集的公众意见进行审议，经审议决定予以采纳的，市规划部门将根据公众的意见对法定图则草案进行修改。

　　但是，这些项目参与仍带有随意性，没有成为法定的必经程序；同时，参与的方法还是调查、咨询、展示、走访等简单的方式，与国外公众参与的深度和广度还有很大差距。但专家们认为，这开了一个好头。